首頁 >> 政治學 >> 中國政治
中國社會福利發展戰略:從消極走向積極
2015年05月05日 08:50 來源:《國家行政學院學報》 作者:林閩鋼 字號

內容摘要:......期以來,社會福利被視為國家經濟發展的“毒藥”,成了福利國家的“替罪羊”。

關鍵詞:社會福利;發展戰略;中國;社會服務;福利國家

作者簡介:

  長期以來,社會福利被視為國家經濟發展的“毒藥 ”,成了福利國家的“替罪羊”。在傳統社會分配領域,社會福利扮演“分蛋糕”的角色,因而具有消極性。全球化背景下,社會福利制度面臨轉型,需要從消極福利向積極福利變革。從社會投資的視角來看,積極社會福利可以促進人力資本的投資,促進積極勞動力市場和就業政策的形成。本文結合中國的國情進行分析,提出我國社會福利發展戰略的現代化主要包括:在發展原則上,實現國民經濟和社會福利的同步發展;在發展路徑上,將兒童和家庭的政策干預作為主要切入點;在發展領域上,要積極地投資于人的能力建設;在發展創新上,通過社會企業實現社會福利發展的新突破;在發展遠景上,建立“社會服務國家”。

  一、社會福利是國家經濟發展的“毒藥”嗎?

  20世紀70年代中后期,引發了大面積的經濟危機,結束了西方國家長達20多年的經濟發展的“黃金時代”,出現了經濟發展緩慢,通貨膨脹加劇的局面,福利國家由此陷入困境。1981年,經濟合作與發展組織(OECD)在法國巴黎舉行了“80年代的社會政策”會議,并編輯出版了《危機中的福利國家》一書,它開啟了對福利國家的聲討,焦點集中在經濟問題、政府的合法性問題、政府擴張問題、財政問題以及道德問題。[1]

  對福利國家質疑聲中,其主導的觀點認為,社會福利擴張導致了政府的過分擴張,導致了國家龐大的財政赤字,這是造成經濟衰退和通脹持續高漲的主要原因,即社會福利帶來了高額的社會支出,而社會支出的沉重負擔和經濟的可持續發展相互矛盾,[2]由此,社會福利被認為是國家經濟發展的“毒藥”。

  但近年來,通過對福利國家社會開支增加與經濟發展緩慢之間的關系進行了多項研究表明,兩者簡單的因果關系并不能成立。

  阿特金森(A. B. Arkinson)通過分析10個案例,來說明社會保障對于經濟增長的影響,他的主要結論是:2個無明顯相關,4個負相關,4個正相關。[3]美國著名經濟史學家林德爾特(P. H. Lindert)通過實證試圖分析在過去幾十年中,發達國家和發展中國家公共支出與經濟增長的關系,他證明了政府公共支出對經濟增長有著積極的推動作用,而不是像很多新保守主義經濟學家所說的公共投入對經濟有負面的影響,而且他的研究不僅證明了公共支出對經濟激勵的作用,也分析了對長期經濟發展的正面效果。[4]佩斯蒂厄(P. Pestieau)也通過大量的實證分析,認為從宏觀來看,無法推出社會支出和GDP增長負相關的關系。如果兩者之間存在關系,那也只是一個類似黑匣子的復雜模型的結果。[5]

  稅克(A. Shaikh)進一步研究認為:從1952年到1997年,美國其平均凈社會工資率為-0.33%??梢哉f,在整個戰后時期內,美國勞動者通過繳稅負擔了其自身的社會補貼。事實上,在1952年到1972年的戰后繁榮時期內,美國的凈社會工資是負的,也就是說,勞動人口的繳稅大于他們獲得的收益,并不像福利國家的批評者說的那樣,在這一時期內,工人們在拖經濟的后腿。相反,他們一直在對經濟進行補貼。20世紀70年代以后,經濟繁榮逐漸消退,失業率也有所上升,此時的凈社會工資率轉為正值,但這是因為失業和貧困人口的增加,導致了對福利支出需求的增大,同時他們收入的降低也減少了稅收。而失業率的上升所帶來的種種影響也使國家的赤字不斷升高。其他五個國家經濟繁榮時期,平均凈社會工資率為3.5%。而在隨后的發展減速時期,平均凈社會工資率上漲至5%,同時政府財政赤字也有所上漲。

  如果將社會開支的增加與政府赤字作為因果關系來看,可以得出以下結論:在經濟繁榮時期有著較高的且為正值的凈社會工資率的國家,在隨后的發展必然會相對較慢;而在經濟繁榮時期有著負的凈社會工資率的國家,在隨后必然有相對高速的發展。[6]但是這一論點并不能成立。在經濟繁榮時期,各個國家的凈社會工資率的分布范圍很廣:英國5.5%,德國4%,加拿大和澳大利亞約2.5%,瑞典0.4%,美國-1.2%。按照以上論點,凈社會工資率高的國家,比如說英國、德國,其后的經濟發展速度應該相對比較緩慢,而凈社會工資率低的國家,如美國,其后的發展應該比較迅速。但是實際上,在隨后的2年中,各國都遭遇了持續低迷的經濟發展。因此說,社會開支增加與經濟發展緩慢之間的簡單的因果關系并不能成立。

  隨著時間的推移,學者們對福利國家危機及其發展的分析也更趨于全面和深入。從總體上來看,福利國家危機根源明顯表現較為多重性,既有經濟根源,也有社會根源,還有區域化、全球化不均衡等原因。在這個意義上,社會福利制度是福利國家危機的“替罪羊”。

  至今,對社會福利和福利國家的發展方向和實踐又有了新的拓展。在長時間里,社會福利被理解為在社會分配領域發生作用,扮演“分蛋糕”的角色,由此把社會福利領域的投入與經濟領域的投入對立起來,社會福利被認為對經濟發展具有消極性。而目前更多關于社會福利的討論把社會福利放在社會生產領域,是一個促進社會經濟發展的極其重要的影響因素。北歐福利國家的發展經驗被倡導,進一步認為斯堪的納維亞福利國家許多福利津貼造就了競爭方面的優勢,被認為是實現了社會平等與經濟效率的奇妙結合。[7]

  二、從“消極社會福利”到“積極社會福利”

  在全球化下,現行社會福利制度與日益增長的新的風險之間出現了嚴重脫節,還引發了一個悖論:國家所提供的福利救濟越多,發生道德公害和欺詐的可能性也就越大。[8]結果在加重國家福利負擔的同時又孕育著新的風險。因此,在福利國家改革者看來,當下社會福利面臨轉型最為重要,也最為關鍵,需要從消極福利向積極福利的變革。

  (一)社會投資視角

  社會投資作為一個視角起源于世紀交替時期,主旨是在幫助福利國家現代化的同時,實現可持續發展。[9]1998 年,歐洲明確提出把“社會投資”作為發展戰略。2000 年,歐盟在推出的《里斯本戰略》中強調了社會投資政策,確立的主要目標是對個人進行投資,建立積極的福利,使歐洲社會模式現代化。2013年,歐盟發表了《對增長經濟和社會凝聚力的社會投資計劃》。[10]至今,歐盟已把關于社會投資的范疇延伸到了就業、教育、醫療健康、住房、養老照顧、兒童撫育服務和其他社會福利制度等多個方面。

  社會投資視角被認為超越了保障人們的基本收入水平、讓人們遠離貧困線等就業社會保障的范疇,也超越了僅從風險和危機的角度而談的社會保護。在社會投資范圍上,還涵蓋了兒童、婦女、老年人群體,成為社會投資的組成部分。

  第一,社會投資是風險預防,著眼于提高個人、社會和國家應對風險的能力。社會投資理念及其核心價值是強調社會政策的生產性功能。即通過投資于人力資本來增強就業能力和就業水平,支持勞動力市場的流動性并施以彈性保障。在這個意義上,社會投資具有“早期識別”、“重視預防”和“上游行動”的取向,在很大程度上替代了傳統的風險事后彌合和再分配機制,可以有計劃幫助人們準備去面對風險,而不是簡單地“修復”結果,在政策上強調福利國家風險防范機制的建立。

  第二,社會投資強調全過程的干預,是整體性的考量。從人的童年早期進行早期賦能,而不是僅在遭遇經濟不幸后補償損失,幫助兒童擁有一個“良好的開端”,良好的衛生和健康,優質的教育等,這既是兒童的福祉,也是未來的人力資本的投資。同時,社會投資還注重采取更個性化的就業服務和技能培訓,以能力建設替代失業者對現金福利的依賴。對于老年人口,采取積極老齡化戰略,加大老年人的人力資源再開發,擴大對老年群體的社會服務與關懷,最大程度上激活勞動力資源。

  第三,國家政策的關注點從“宏觀增量”到“微觀能力”的轉變。一是通過投資于人力資本開發,如兒童早期教育和照護、終身教育和培訓;二是推行人力資本的使用更具效率的政策,如通過政策支持婦女和單身父母的就業;三是通過積極的勞動力市場政策,以及通過特定形式的勞動力市場監管和社會保護制度,促進靈活的保障,以促進社會包容。這種新路徑更注重人們能力提升和自我責任的喚醒,將國家政策對“增量”積累的關注,帶入到更加重視“質量”和“能力”的獲取。

  第四,社會服務是社會投資的有效手段之一。為了應對勞動力需求和供給發生的根本性變化,同時還要應對國際競爭加劇、技術變革和家庭結構演變所造成的社會保險風險共擔機制和現金性收入維持計劃的失衡,歐洲大多數福利國家開始改革“重現金給付、輕社會服務”的發展模式,不斷把社會資源投入到勞動力激活、兒童和家庭支持、特殊群體保護等社會服務領域,使不同的人群都減少對福利的“硬依賴”,推動人們依靠自身力量來提升保障能力和水平,以適應新背景下社會的需求,邁向更好的生活。

  (二)積極社會福利的倡導

  積極社會福利(positive welfare)是在全球化的挑戰下,西方福利國家對社會政策調適的結果。積極社會福利首先是視野發生了改變,要改變長期以來僅關注將社會資源用于減輕人們的不幸和困境,保障他們的基本生活不受影響,進而轉向將社會干預的重點提到風險的形成環節,進行風險“上游“的干預,通過將社會福利開支聚集在福利服務對象和經濟增長具有投資性的項目上,促進貧困群體及個人的能力建設,改變弱勢群體和個體參與社會生活被排斥的現象,實現可持續性發展。

  積極社會福利政策取向不僅是聚焦社會發展的問題,更重要的是發展它對經濟發展的積極作用。在當前,社會發展最明顯的特征是協調經濟政策和社會政策,把經濟發展和社會發展聯系起來,強調積極社會福利與國民經濟發展互為因果的關系,在各國的實踐運用中更加明顯和突出。

  第一,通過積極社會福利政策,促進人力資本投資。社會福利直接關系到勞動力素質的提高,直接關系到國家的可持續發展。即社會福利具有幫助人們實現潛能的作用,如同教育、衛生事業一樣,是對社會資本和人力資本的投資。社會投資視公共開支及社會福利為一項人力資本的投資,旨在透過終身學習、培訓、工作福利等來實現。[11]在時效性,社會福利的效用或收益通常是在長時間之后才會顯現出來。

  第二,通過積極社會福利政策,促進積極的勞動力市場和就業政策。從發達國家政策實踐來看,積極的勞動力市場和就業政策的關鍵是進行社會保障制度改革,嚴格失業保障資格申請條件,降低失業保障水平,促進保護性勞動就業政策與積極就業政策相結合,“激活”失業者,讓他們主動地重新回到勞動力市場,以工作代替福利。近年來,積極的勞動力市場和就業政策的主要措施有:勞動力市場培訓、就業補貼津貼、公益部門就業和青年計劃;在公共救助、傷殘人員補助和失業救助等方面采取合同協議,也稱為激勵計劃,同時,把改善勞動力供給和提供公共就業服務作為政策的重點。

  總之,長期以來,社會福利被認為是遠離資本市場,不涉及經濟發展效果的。而積極社會福利不僅面對經濟發展,更是著眼于促進經濟與社會綜合發展,在更廣闊的領域實現社會公正。

  三、中國社會福利發展戰略的現代化

  中國經過30多年高速經濟發展,雖然國家財力和人民生活水平有了根本改善,但長期以來堅持“高增長,低福利”的發展模式,在經濟優先增長戰略下,習慣將社會福利看成經濟增長的負擔,還將發展社會福利與“養懶漢”等同起來,并強調“低福利”政策是導致中國經濟成功的重要原因??梢钥吹?,對發展社會福利的長期存疑,其結果是直接導致對社會福利領域的投入一直持謹慎態度。

  中國已進入中上等收入國家行列,經濟和社會的發展關系更顯得關鍵和微妙,社會福利發展戰略現代化的定位和選擇就顯得尤為重要,即如何實現從“先增長,后福利”改變為實現社會福利發展現代化的“同步發展”模式。

  (一)在發展原則上,實現國民經濟和社會福利的同步發展

  長期以來,在國家整體的發展戰略中,社會福利始終從屬于經濟發展的需要。在中國未來的發展戰略上,不再是為經濟增長而增長,而是為保障和改善民生而增長,不是為經濟發展而發展,而是為保障和改善民生而發展。因此,確立社會福利的戰略地位,需要穩步加以推進,逐漸使其成為推動社會發展的有效系統。

  第一,社會福利制度通過向社會成員公平地提供各種物質幫助和服務設施,解決社會成員基本需求,使這些社會成員能夠分享經濟增長以及社會發展成果,有利于解決他們的日常生活需求,維護整個社會穩定和安全。促進社會福利的提供可以成為調動國民的積極性動力,從而提高勞動效率,更好地推動經濟發展。

  第二,回應社會的福利需求,調整發展理念,將經濟發展成果轉化為國民福利,實現經濟政策和社會政策的相互融通和相互促進,實現中國福利體系戰略的全面轉型,即尋求可持續的福利社會發展道路的時代已經到來,通過經濟政策和社會政策的相互融合和作用,實現國家福利體系的創新。

  第三,在當前討論中國社會福利發展戰略中,必須要面對我國已進入經濟發展新常態,即經濟增速正式告別8%的快速增長,潛在增長率在2020年前后回落至7.5%左右的發生趨勢??梢灶A計的是,在經濟發展新常態下,中國經濟增速雖然放緩,實際增量依然可觀。因此,在今后較長的時期,從“高增長、低福利”轉向“中增長、中福利”是社會福利發展的機遇期。也就是在這個時期,更要強調社會保護和社會穩定的結合,確保支持一個更公平和更包容的、可持續的社會。

  (二)在發展路徑上,將兒童和家庭的政策干預作為主要切入點

  社會福利不能局限于缺陷修補,而要以支持和滿足社會成員的發展需要作為出發點。為此,就要求社會福利政策把滿足社會成員的發展需要作為優先目標,將人作為社會最重要的資產進行培植和投資。

  家庭是人們在不同生命階段(兒童、青少年、成年人、老人等)相關問題的交匯點,對兒童尤為重要。為家庭提供支持是滿足兒童成長需要的最為有效的途徑。從世界各國來看,保護兒童、改善兒童的成長環境是政府及社會成員最早致力的社會福利之一。為使兒童能夠在家庭中得到恰當的照顧,政府需要普遍制定各種法律、收入保障和社會服務構成的家庭政策,包括現金幫助(減免稅及兒童或家庭津貼)、工作福利(休假制度、教育補貼)、家庭服務和法律(婚姻和收養)等,幫助社會成員實現工作與家庭責任的平衡。[12]

  在中國,要將更多的精力投放在兒童福利事業的發展上,為國家未來發展儲備更多、更為優質的人力資本。首先,對于國家和政府而言,要通過構建完善的兒童福利政策和管理框架,推行發展型兒童和家庭政策(兒童稅收優惠、家庭津貼、育兒假期等),投資兒童社會服務基礎設施和供給內容建設,擴大兒童福利保障范圍。其次,對于市場和社會來說,一方面要鼓勵各類企業或非營利組織從事兒童服務供給,提供多樣化和專業化的兒童服務項目;另一方面要積極依托社區的平臺作用,完善社區兒童服務組織建設,實現社會資源的有效開發和充分利用。也只有促成政府與市場、社會的合力,才能平衡家庭兒童撫養的壓力與責任,促進兒童更全面的發展。

  (三)在發展領域上,要積極地投資于人的能力建設

  在經濟全球化形勢下,勞動力的素質是影響一個國家經濟和社會發展的核心因素。經濟全球化趨勢使政府對國內經濟活動的干預不僅會受到很多國際規則的限制,干預的效果也會因為市場中不確定因素的增多以及資本和勞動力在世界范圍內的自由流動而減弱。然而,政府在經濟發展中的作用不是降低了,而是更加重要了。對于政府來說,社會成員適應勞動力市場變化的能力不僅關系到經濟發展,也是解決就業、貧困以及貧富差距問題的關鍵,對于市場組織來說,企業的經濟競爭能力,包括技術和管理的創新,最終決定于所擁有的人力資本以及所處環境的勞動力素質。

  因此,要充分重視政府在促進勞動力市場中的積極作用,加大就業服務市場的投入,完善就業市場的制度設計和管理,創造更多的就業崗位,保護就業方式的靈活化,提倡終身學習的思想觀念。同時,要促使消極被動的失業應對措施積極化,要在能力提升的理念下大力推行多元化的就業社會服務措施,提供就業信息與咨詢服務、就業指導與介紹服務以及個性化的就業培訓。

  (四)在發展動力上,要推動社會企業的大發展,實現社會福利的創新

  近十多年來,部分發達國家和一些發展中國家出現了社會創新的動向——社會企業。在不同的國家,對社會企業有不同的理解,從社會企業的基本特征來看,一方面是它具有社會目標;另一方面,它又是一個具有經濟活力、持續運行的商業體。因而,社會企業常常被認為是社會公益與市場經營有機結合的產物,是一種介于公益與營利之間、混合型的社會組織。

  社會企業作為發達國家的新生事物,由于社會企業具有公益性、專業性的優勢,具有服務性、非政治性等突出特點,在社會領域能發揮出意想不到的效果,各國政府都很重視從政策層面推動社會企業的發展。如在美國,奧巴馬積極推動社會企業的發展,旨在促進政府與私營企業、社會企業家和公眾之間的伙伴關系;英國政府也相繼制定了各種計劃和一系列政策措施,推動社會企業的大發展。

  社會企業與商業企業不同,它會廣泛涉及社會領域的主要內容,如環境保護、勞動就業、教育培訓、衛生醫療、社區發展等等。目前,我國社會企業在一些領域中發展迅速,取得了較好的社會效果。例如,在城市社區服務中,通過“公益創投”等項目制運作的方式,地方政府開始借助社會企業提供社會服務。社會企業的特殊性使其能夠同時運用社會和商業手段,提供高效、優質、專業和便捷的服務。同時,社會企業利用其低成本、高效率及創新性等優勢,能提供社會急需的服務。從長遠來看,社會企業的不斷發展,將激活社會領域的發展活力,促進政府職能轉變,最終導致公益事業轉型和福利供給轉換等。

  因此,采取政府購買服務的方式,通過項目制運作的方法,鼓勵政府推動社會企業的發展,與社會企業形成社會伙伴的關系;另一方面,指定公益性較強的部分領域,如教育和就業培訓、社區服務等,制訂專項政策,鼓勵社會企業積極進入,為社會企業拓寬發展空間,提高社會服務質量和水平。

  (五)在發展遠景上,重視社會福利服務,建立“社會服務國家”

  歐盟在社會政策的改革中以社會投資為理念,一方面,更多的以社會服務為政策工具,推行“普遍利益的社會服務”(social services of general interest, SSGIs), 以更加積極的態度促使將更多的資源投入到了勞動力激活、家庭支持、特殊群體照護與保護等社會服務領域,使各類社會群體減少對現金給付的“硬依賴”,更多的依靠自身力量提升自我保障水平;另一方面,歐盟各國為成功應對市場和社會方面新風險的沖擊,將其能力建設的重點轉移到機會的給予上來,使政策聚焦在勞動力市場和兒童與家庭領域,通過最大限度人力資本的“激活”與“積累”,給予人們“再次融入的機會”和“良好開端的機會”,使其具備積極參與市場和社會的能力,從而提高社會凝聚力和國家競爭力。由此,社會福利服務作為積極的社會政策工具,獲得了前所未有的重視和發展機遇,“社會福利服務化”獲得了持續性的發展動力。

  人生不同的階段需要不同的社會福利服務,社會福利服務發揮著不同作用,在年幼時,需要日托、兒童服務;在中年時需要收入維持和就業服務,在年老時,需要養老服務,甚至長期照顧服務;為有需要的病人及其家屬提供輔導和援助的醫療社會服務可以貫穿人生始終。因此,社會福利服務是回應社會政策整合性的主要策略。

  長期以來,為了配合社會主義市場經濟體制的建立,重點發展了以社會保險為核心內容的社會保障制度,并通過多年探索,提出了我國社會保障體系的總體框架是“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充”。從這個框架中,可以看到存在“重保險、輕服務”的傾向,社會服務沒有作為主要內容得到體現。近年來,在我國服務型政府的建設中,基本公共服務被擺在優先發展的位置,提供基本公共服務已作為政府的主要職能之一,并確立了“2020年基本公共服務均等化總體實現”的目標。社會服務作為公共服務的主要內容,社會服務的基礎性作用勢必會在今后我國社會保障的發展與完善中得到全面體現和增強。

  從東亞國家和地區,特別是從香港地區的發展經驗來看,確立社會福利服務的基礎性地位和作用,并通過直接社會服務(direct social services)與現金給付的結合,在社會保障上提供了一個更靈活的組合框架,[13]由此,避免現金給付的剛性增長,超越傳統福利國家的保險模式。

  在中國,發揮社會福利服務的基礎性作用,可以表現在以下兩個方面:一是與繳費為前提才能享受的社會保險不同,社會福利服務面向的是全體國民,對有需要的國民提供基本服務。如社會養老服務是面向老年人所提供,同時能覆蓋所有低收入的老年群體。二是直接社會服務的提供,可以有效滿足人們的各種服務需求。社會保險本質上是收入維持計劃,通過現金給付僅解決了購買社會服務的籌資問題。而通過直接提供社會服務的方式,可以減輕社會保險現金給付的壓力,起到對現金給付的替代作用,又可以減少管理的環節,提高資金使用的效率。

  總之,以社會福利服務作為主線,可以改善我國社會保障的給付結構,不斷增加社會福利服務項目,逐步提高社會福利服務質量。同時探索“社會服務+現金給付”的新型供給結構,而不是人們通常所理解的“現金給付+社會服務”傳統組合方式,充分發揮社會服務和現金給付組合的優勢,實現“家庭友好”、“婦女友好”、“老人友好”、“殘疾人友好”各種社會狀態,從而推動形成中國特色的社會保障體系,建立“社會服務國家”。

  [參考文獻]:略

分享到: 0 轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
W020180116412817190956.jpg
用戶昵稱:  (您填寫的昵稱將出現在評論列表中)  匿名
 驗證碼 
所有評論僅代表網友意見
最新發表的評論0條,總共0 查看全部評論

回到頻道首頁
QQ圖片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
內文頁廣告3(手機版).jpg
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
直接看的av网站免费观看