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財政收入績效評價:兌現減稅降費政策目標的價值工具
2021年06月03日 11:32 來源:中國社會科學網 作者:鄭方輝 費睿 字號
2021年06月03日 11:32
來源:中國社會科學網 作者:鄭方輝 費睿

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  一、問題與文獻

 ?。ㄒ唬﹩栴}的提出

  依據我國現行制度,人大對稅收及稅率“把關”,政府為收費的主體,但在“讓花錢人去制定收錢規則”的稅制中,基于收入最大化的理性和任性,如何約束和規范財政收入規模,優化收入結構,提高征收效率,回應社會關切?應該說,這是重大的現實及理論議題。

  我國的社會制度體現以人民為中心的發展理念,不論是檢視現實矛盾與問題,還是驅動預算管理理論創新,迫切需要立足于中國國情,重構理論框架與建立標準體系,以夯實全面預算績效管理的實現路徑。同時,公共政策重在落地,檢驗政策成效比政策本身更重要。兌現減稅降費的政策目標,客觀上要求厘清政策邏輯,界定目標內涵,構建度量標準,推行財政收入績效評價。

  本文的立論是:置于全面預算績效管理的時代背景,基于減稅降費的內在邏輯和生成機理,圍繞預算約束和度量標準,融合價值導向和工具理性,構建財政收入績效評價體系與機制,進而將稅負痛感、稅費成本作為評價維度的關鍵指標,體現結果導向和滿意度導向,鑄造實現政策目標的新動能。

 ?。ǘ┪墨I簡述

  從“領地國家”到“稅收國家”再到“預算國家”的兩次轉型,奠定了西方現代國家預算的理性化、民主化、透明化、法治化及可問責的價值原則。諾思指出:預算在協調國家的二元目標,即界定所有權結構促使統治者的租金最大化與降低交易費用導致社會產出最大化的過程中發揮著直接作用。預算融合價值導向和工具理性。預算國家呈現兩個基本特征,一是財政上的集中統一,二是代議機構能監督政府的財政收支。

  稅負折射國家、政府與社會的關系。針對國內的現實,有學者認為,非稅收入大多是政府提供特定公共服務或國有資源而收取的對價,不符合稅收無償性原則;也有學者指出,大、中、小三個口徑均應納入社?;鹗杖?。廣義的政府收入中,政府性基金收入應剔除土地使用權出讓收入。

  減稅降費意味著稅負過高。過高的稅負可能形成“死角損失” (deadweight loss) ,造成全社會福利降低。有論者認為,財政支出剛性導致中國事實上并不存在大規模的減稅可能。要實現更大規模的減稅降費絕非一道簡單的算術題,事關體制機制改革,涉及央地財權事權劃分。

  拉弗曲線表明,達成財政收入最大化,最優稅率并非最高稅率。由此,實現稅率最優化關鍵在于如何平衡政府增收的動力與社會減收的壓力。如何有效約束財政收入規模與優化收入結構,維持公平、合法、合理的稅負水平,提高收入質量是一個全新的問題。

  二、減稅降費:財政收入軟約束推高宏觀稅負

 ?。ㄒ唬┪覈暧^稅負水平估算與判斷

  我國政府收入大體上包括稅收收入、非稅收入、社?;鹗杖?、債務收入及其他收入等類別,由此形成大、中、小三種宏觀稅負計算口徑。一般而言,“小口徑”針對稅收收入;“中口徑”指向財政一般公共預算收入;“大口徑”在“中口徑”基礎上,還包括政府性基金收入、國有資本經營收入及社會保險基金收入。

  二十多年來,我國各種口徑的宏觀稅負逐年提高,尤其是“大口徑”自2009年后增速明顯,與中小口徑稅負水平差距迅速拉大。我國“大口徑”稅負水平與發達國家相差無幾,“小口徑”稅負水平處于發展中國家的中間水平。

  總之,不論比照國際通行標準,還是綜合考慮財政收入結構、民生投入占比、稅制稅率特點,以及經濟增長、稅費增長、居民收入與企業利潤增長等匹配程度,目前我國宏觀稅負水平居高是一個不爭的事實,源自于2011年的結構性減稅政策也佐證這種判斷。

 ?。ǘ╊A算軟約束是推高稅負的主因

  首先,針對稅收收入。稅制與稅率是影響稅收收入的基本元素。制約機制是驅使公共物品的壟斷定價傾向于均衡價格的唯一手段。但我們恰恰缺少這樣的機制,稅負很大程度上由“花稅人”的行政部門決定,趨高與任性為本能使然。

  其次,針對非稅收收入。分稅制改革催化了地方政府之間的競爭,在驅動經濟高速增長的同時,也誘發了非稅收入膨脹等一系列問題。由于“財權”與“事權”的不匹配,地方政府唯有尋求預算外資金以充實自身可支配的財力,中央政府硬化預算約束、規范非稅收入增長的努力難以見效。

  最后,針對預算執行。長期以來預算管理關注過程控制,忽視績效管理,“以支定收”導致財政收入壓力增大,超收成為常態。我國宏觀稅負不斷攀高,歸結到底在于預算彈性和韌性,即:財政預算無法對政府行為形成強有力的約束,預算機制不足以制約政府過度收支的傾向。

  三、預算管理:構建財政收入績效評價體系和機制

 ?。ㄒ唬┴斦杖肟冃гu價是預算績效管理的客觀要求

  首先,體現預算績效管理的價值理念。預算是透視財政與國家治理關系的多棱鏡,評價服務于監督政府公共財政。財政收入績效評價體現預算績效管理的民主價值理念。

  其次,實現預算績效管理目標的手段。財政績效評價的結構量表和開放體系既驅動預算績效管理的目標實現,又因內置績效導向避免目標走樣。

  最后,覆蓋預算績效管理的全部范疇。財政收入績效評價以收入資金流為軸心和向導,不僅關注收入結構、征收效率和優惠政策實施效果,而且覆蓋預算績效管理的方方面面。

 ?。ǘ┴斦杖肟冃гu價作為糾錯糾偏的約束機制

  一是提供糾錯糾偏標準。以納稅人滿意度為導向的財政收入績效評價構筑起糾錯糾偏的外部坐標,形成外部壓力和檢驗標準,從而對政府內部決策進行有效制約。

  二是發起糾錯糾偏行動。發起糾錯糾偏行動存在強烈的內在動因和可行條件。首先,外部評價是政府績效評價的內在要求;其次,內部評價通常引入外部實施主體和評議主體;最后,政府之外的公權力機關主導評價。

  三是傳導糾錯糾偏壓力。評價結果公開、激勵與問責造就一種壓力轉化為動力的傳導機制,績效問責涉及政府和社會以及政府內部的權責關系,問責過程有助于相關主體在績效改進行動中達成普遍共識、目標信仰和合理追求。

  四是呈現糾錯糾偏的技術方案。將稅負感知轉化為可量化的參數,折射出財稅政策“偏差”的真實程度,從而為糾錯糾偏的收入決策提供可量化的依據。

 ?。ㄈ┩宫F滿意度導向和結果導向的財政收入績效評價體系

  首先,評價主體決定評價的公信力。財政收入績效評價涉及評價權、組織權、實施權與評議權,對應于評價主體、組織主體、實施主體與評議主體,關聯主體之間形成矩陣式結構。這種格局中,由財政部門主導收入績效評價存在角色沖突。

  其次,指標體系決定評價的科學性。主要涵蓋指標結構、層次、指標、權重和評分標準。遵循政府績效評價的技術準則,體現經濟性、效率性、效益性、公平性的績效內涵,從收入流動全過程視角,財政收入績效評價包含宏觀、中觀和微觀評價。

  最后,財政收入績效評價為關鍵指標評價。作為產出指標,稅費成本更能體現收入績效的內在價值和績效導向,因為稅費成本對社會和納稅人而言表現為凈損失,并且具有放大效應。

  四、稅費成本:反照財政收入績效評價的結果導向

 ?。ㄒ唬?稅費成本內涵及征收體制

  稅費成本是指政府征稅與收費所產生的成本,即為實現稅費收入發生的各項費用的總和,一般有狹義和廣義之分,廣義的稅費成本還涵蓋因征稅收費而導致的社會成本,包括交易成本。與之相關的概念有稅(費)務成本、征稅(費)成本等?;诓煌囊暯呛驼J識,國內學界對稅費成本存有不同的稱謂和解釋。一般將其劃分為稅收征管成本、稅收遵從成本和改變資源配置導致的經濟成本。

  稅收成本與稅制復雜程度正相關,稅制越復雜成本越高。一般情況下,稅率與成本存在正向關系。在稅制和稅源既定的情況下,稅收征管水平反映征稅成本水平,間接影響納稅成本和稅收社會成本。征管體制、模式、手段等對稅收成本亦會不同程度地產生影響。

 ?。ǘ?國內稅費成本評估及其特點

  一是征稅成本。稅收征收成本率和人均征稅率是衡量征稅成本的兩項重要指標。在宏觀稅負基本接近的情況下,我國人均征稅額僅為美國的約1/15。

  二是收費成本。經驗表明,收費成本與收費項目、稅費水平存在正向關系。我國政府收費成本居于高位。

  三是成本結構。我國稅費成本結構呈現以下特點:其一,人力成本比重過大導致成本規模增加;其二,名目繁雜、于法無據的一些費用;其三,有些市場主體應對準入、審批的相關投入難以預期,甚至超過稅負;其四,強制性購買支出;其五,旨在應付所謂逃避稅費的財務成本可能是占比最高的稅費成本支出。

  總之,我國稅費成本遠高于西方發達國家,并且過去二十年間不降反升。其中:收費成本高于征稅成本,隱性成本規模龐大,尤其是亂收費及尋租等行為增大了市場及社會的不確定性,抑制了公眾及納稅人的積極性和創造性,反過來制約了經濟及財政收入的增長。

 ?。ㄈ┳鳛殛P鍵指標的稅費成本體現評價的結果導向

  首先,稅費成本構成財政收入績效評價的“投入指標”。收入績效評價既是關鍵指標評價,又是全面評價??刂仆度?、節約成本是評價的基本原則和行動規范。

  其次,稅費成本映照真實的“產出”結果。政府績效評價以產出和結果來衡量目標實現程度。稅費成本相對于稅費水平和規模更能體現真實的產出水平和結果導向。這種做法也是績效評價有別于目標評價的衡量標尺。

  再次,稅費成本彰顯財政收入績效評價的內在價值。稅費成本對社會經濟發展呈現指數式放大負效應。同時,有助于回應納稅人訴求,減少各種主體沖突,降低社會成本,體現績效評價的內在價值。

  最后,提供財政收入績效改進的路徑與方向。稅費成本指標具有明確的行為導向,其可量化、可比較的屬性能有效提高評價過程的可行性和評價結果的說服力。

  五、稅負痛感:凸現財政收入績效評價的滿意度導向

 ?。ㄒ唬┒愗撏锤屑捌洮F狀分析

  稅負痛感可視為納稅人對納稅(費)預期與現實比較后的一種主觀感受,等同于納稅人滿意度。但任何主觀評價均基于特定的客觀事實。與此相應的稅負痛苦指數(Tax Misery Index)體現客觀的“稅率”事實。

  稅率或稅費并不等同于納稅人主觀層面的痛苦程度。事實上,個人體驗受制于復雜因素影響。有實證表明,東部地區的稅負痛感指數高于中部及西部地區。我國稅負痛感在發展中國家中處于中等偏下水平,在全球范圍內處于中等水平。

  過去十幾年來,我國稅費負擔不斷攀高,納稅人滿意度呈下降趨勢。究其原因,一是源自于較高的稅負稅率對納稅人的主觀影響;二是公平性不足。三是對等性有限。四是公共服務缺位與錯位。

 ?。ǘ┒愗撏锤凶鳛樨斦杖肟冃гu價的關鍵指標

  作為關鍵指標,稅負痛感具有財政收入績效評價的價值導向和技術特征。

  首先,體現價值導向。稅負痛感作為關鍵指標凸現公眾評價政府的權利和稅收國家的特征及價值。

  其次,滿足績效標準。稅負痛感屬于效果性的滿意度評價范疇,體現公平性維度。技術上將公平價值轉化為可評價的量表,與內涵清晰的經濟性、效率性指標一起構成完整的績效結構,從而滿足績效評價的標準要求。

  再次,符合國際潮流。政府績效滿意度評價為世界潮流和規范慣例,嵌入稅負痛感的財政收入績效評價自不例外。

  六、動力機制:以收入績效評價驅動減稅降費政策目標實現

 ?。ㄒ唬└笠幠p稅降費的政策目標實現取決于動力總成

  更大規模減稅降費是一場涉及矩陣式的利益格局的革命,目標的實現很大程度上取決于正向動力與負向壓力的總成。

  毫無疑問,正向動力源自于頂層決策及政策推動,以及發展階段與理念轉型的使然,包括社會與市場的強烈期待、國際貿易格局重大變化的驅使等。但問題在于,政府是增收與減收的主體,政策過程存在著角色沖突,隱含著邏輯悖論。同時,當前企業的負重不僅是一個稅負問題,更是綜合性問題。任何稅費政策變化將涉及利益格局重組以及帶來的社會風險。由此,突破歷史常態,兌現政策目標,關鍵在于鑄造減稅降費新動能,打破動力和壓力的膠著平衡。降低社會成本,政府及征稅收費“退出制高點”。

 ?。ǘ┴斦杖肟冃гu價為減稅降費注入新動能和新標準

  減稅降費重在政策落地,鑄就新動能的前提在于凝聚新共識。透析高稅(費)負的成因,根源于約束機制的不健全和約束體系的不完善。歷史變遷的邏輯表明,稅負始終是一道分水嶺,最佳稅負并不等同于最高稅率,對稅負的約束存在他律和自律的壓力和動力。

  財政收入績效評價涉及政府內部和外部的關系,體現他律和自律特征,既是績效改進的動力機制,也為減稅降費提供了工具體系。實現減稅降費的財政政策目標客觀上要求對政策的成效進行跟蹤與檢驗,顯而易見,財政收入績效評價成為切實可行的價值工具。

 ?。ㄗ髡邌挝唬亨嵎捷x,華南理工大學公共管理學院(政府績效評價中心);費睿,華南理工大學公共管理學院法學院?!吨袊鐣茖W》2019年第6期,中國社會科學網 閆琪/摘)

作者簡介

姓名:鄭方輝 費睿 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:賽音)
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