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持之以恒推進縣域相對貧困治理
2021年06月17日 16:36 來源:中國社會科學網 作者:金東 字號
2021年06月17日 16:36
來源:中國社會科學網 作者:金東

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  習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出:“2020年全面建成小康社會之后,我們將消除絕對貧困,但相對貧困仍將長期存在?!碑斍?,我國脫貧攻堅戰已經取得了全面勝利,歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題,但反貧困事業并沒有因此而終止,還需要致力于應對更為復雜的相對貧困問題,構建相對貧困治理的長效機制?!翱たh治,天下安”,縣域治理是國家治理的基礎和重點。在決戰決勝脫貧攻堅階段,我國確立了強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制……強化縣級黨委作為全縣脫貧攻堅總指揮部的關鍵作用,全力攻堅克難。進入緩解相對貧困階段后,縣域仍然是治理的重點所在。只有扎實做好縣域相對貧困治理的大文章,才能有效鞏固脫貧攻堅成果,筑牢防貧減貧的基礎支撐,在促進全體人民共同富裕的道路上邁出堅實步伐。

  縣域是治理相對貧困的基本單元

  相對貧困被定義為個人或家庭所擁有的資源或機會明顯低于社會平均水平,難以滿足除生存之外的更高層次需求,從而處于一種相對的匱乏狀態。與絕對貧困相比,相對貧困主要面臨的是如何進一步滿足基本的非生存需要的挑戰,具有覆蓋人群更廣、表現更為多樣、成因更為復雜等特征。將縣域作為治理相對貧困的基本單元,在某種程度上正是與相對貧困的基本特征相契合。

  首先,相對貧困的影響范圍既包括農村,也包括城市,覆蓋了農村的脫貧易返貧戶、邊緣易致貧戶以及城市的低收入者、高杠桿率家庭、隱形貧困人口等各類群體,而縣一級恰恰是我國既有城鎮又有農村的最基層行政區域,不僅涵蓋了我國絕大部分農村人口,也涵蓋了相當一部分城鎮人口,單是縣城及縣級市城區常住人口就占了全國城鎮常住人口的近30%??h域內的相對貧困治理,毫無疑問將是持續開展反貧困斗爭的重頭戲。

  其次,城鎮和農村都存在著為數不少的相對貧困人口,在城鎮化進程不斷走向深入的背景下,城鄉之間互滲融合的趨勢日益明顯,扶貧工作需要打破城鄉二元格局,逐步建立城鄉統籌的貧困治理體系。國家已經明確提出要將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。作為城鎮與農村的有機結合體,以縣域為單元治理相對貧困,有助于更好地實現貧困治理的城鄉統籌和一體推進。

  再次,相對貧困是在比較視閾下提出的時代課題,是相對于特定的參照系而呈現的現實存在。由于我國區域發展差距仍然比較大,無論是相對貧困識別標準的制定還是幫扶措施的出臺,都需要在特定的空間尺度下進行才能更具有針對性和可操作性。在縣域范圍內,城鄉互動頻繁,人員往來密切,且擁有相對獨立的資源配置能力和發展騰挪空間,有利于統籌推進新型城鎮化和鄉村振興,有效縮小區域內部發展差距,因而將縣域作為相對貧困治理的特定空間是比較合適的。

  縣域相對貧困治理的方法論

  工欲善其事,必先利其器??h域貧困治理是一項復雜的系統工程,涉及城鄉關系、產業發展、社會治理、收入分配、財政金融、民生保障、生態文明等諸多領域,牽一發而動全身,需要科學謀劃,精心組織,而科學方法的指導就顯得尤為重要。

  一是堅持普遍性與特殊性相結合。相對貧困是經濟發展進程中將長期存在的社會性問題,讓相對貧困的弱勢群體共享現代化建設成果,離不開普惠性、基礎性、兜底性民生建設的強力支撐,離不開政府、市場、社會等各類主體共同參與的整體性治理機制,離不開健全高效的體制機制提供的制度保障。與此同時,相對貧困既存在區域間、城鄉間的差異,也有著群體間、個體間的不同,以縣域為單元開展相對貧困治理同樣需要避免“一刀切”式的簡單化處理。要堅持實事求是、一切從實際出發的原則,在幫扶對象的精準識別、動態更新上下功夫,在幫扶舉措的分類實施、精準匹配上下功夫,在幫扶效果的及時跟進、鞏固提升上下功夫,通過差異化的治理讓緩解相對貧困切實取得實效。

  二是堅持兩點論和重點論相結合。唯物辯證法告訴我們,在研究復雜事物的發展過程時,既要看到主要矛盾,也要看到次要矛盾;既要看到矛盾的主要方面,也要看到矛盾的次要方面。同時,還要注意重點把握主要矛盾和矛盾的主要方面。只有堅持兩點論和重點論的統一,才能分清輕重緩急,避免眉毛胡子一把抓。相對貧困致貧原因復雜,但歸根結底是發展的不平衡不充分所導致,也只能在更加平衡、更加充分的發展中逐步予以解決。當前重點要做的工作是確保剛剛擺脫絕對貧困的農村脫貧群眾不再返貧致貧,為此就需要針對城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題,以推進縣域內城鄉融合發展為抓手,強化城鄉要素資源平等交換雙向流動,喚醒鄉村的發展潛能,在縣域經濟的發展壯大中鞏固提升脫貧成效。

  三是內生動力與外在助力相結合。事物的發展變化是內因和外因共同作用的結果,且內因決定著事物的性質和發展方向。相對貧困治理也不例外,既有賴于外在條件的改善,更需要激發貧困地區和貧困群眾的內生動力,將“外在輸血”和“內在造血”有機結合起來。一方面,貧困的存在與環境因素密切相關,絕不能將其簡單歸咎于貧困個體的懶惰。地理位置偏僻、生態環境脆弱、資源要素匱乏等自然因素以及擁有資產少、剛性支出多、教育程度低、健康狀況差、市場培育不足等社會因素都會帶來貧困問題,因而要在直接給予貧困群眾必要幫扶的同時,大力推進制度變革,充分保障人的平等參與、平等發展的權利,營造公平的社會環境。另一方面,持續扶貧與扶志、扶智、扶下一代相結合,堅持送志氣、送信心、送本領,努力提高貧困地區和貧困群眾的自主生存能力和自主發展能力,阻斷貧困的代際傳遞。

  持之以恒推進縣域相對貧困治理

  相對貧困和絕對貧困在內涵特征、認定標準、治理方式、治理周期等方面有著明顯區別,如果說消除絕對貧困打的是一場“攻堅戰”,那么相對貧困治理將是一場涉及人群更多、波及范圍更廣、難度也更大的“持久戰”。推進縣域相對貧困治理,既要有只爭朝夕的緊迫感,也要保持“歷史耐心”,穩扎穩打,持之以恒。

  第一,推動脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。盡管脫貧攻堅的偉大目標已經全面達成,但絕不能躺在歷史的功勞簿上高枕無憂,而是要持續鞏固拓展脫貧攻堅成果,嚴防出現規模性返貧,這也是接續推進貧困治理的前提條件和必要準備。作為新時代“三農”工作的總抓手,實施鄉村振興戰略有助于從整體上提升我國鄉村的發展水平,為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供有力保障。因此,必須切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的各項工作,讓脫貧的基礎更加牢固、后續治理的起點更高。就縣域層面而言,要做好目標規劃的銜接,將鞏固脫貧成果和緩解相對貧困統籌納入到新時期全面推進鄉村振興的實際行動中去,并做好階段性和梯次性安排;做好工作機制的銜接,將脫貧攻堅中形成的責任落實、結對幫扶、監督考核等行之有效的機制靈活運用于鄉村振興的具體實踐之中;做好脫貧成果的銜接,積極整合脫貧攻堅期間的各類資源要素,進一步鞏固在產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧等方面取得的來之不易的成就,為推進相對貧困治理開好局、起好步。

  第二,建立城鄉一體的相對貧困治理架構。由于相對貧困的長期性和復雜性,我國的貧困治理策略勢必由超常規舉措和高強度動員向常態化、制度化治理轉變,科學合理的制度性安排將愈加彰顯其在降低治理成本、提高治理效率方面的積極作用??h域相對貧困治理也需要順應時代要求,在制度架構上進行重塑和完善,著力解決好識別標準模糊、管理機構不一、政策體系分割、治理力量零散等問題。在識別機制方面,為避免出現因標準不一或標準不合理造成的貧困人口“遺漏”問題,應科學構建城鄉并軌且能夠反映多維致貧原因的相對貧困認定標準,確保最大限度地識別出各類顯性和隱性貧困人口,還要建立城鄉統一、實時調整的貧困人口信息數據庫,做好貧困群眾的動態檢測和幫扶工作。在組織體系方面,要加強城鄉一體和部門協同,整合扶貧、民政、人社、教育、衛生等力量,組建統一的扶貧管理機構,理順職能,優化流程,著力破解城鄉分治的“扶貧二元制”模式。在治理主體方面,政府不能勉為其難地做一些自身干不了也干不好的事情,應轉變單一的由行政邏輯主導的貧困治理模式,構建政府、市場、社會協同發力的制度體系,并充分尊重貧困群眾的意愿和意見,推進各類主體由政府主導下的被動參與向基于主觀意愿的主動參與轉變,加快形成人人皆愿為、皆可為、皆能為的相對貧困治理新格局。

  第三,構建相對貧困治理的內生動力機制。相對貧困的表現形式雖然多種多樣,但核心依然是收入問題。正如習近平總書記指出的,“發展產業是實現脫貧的根本之策”。只有激發貧困群眾的主觀能動性,大力發展富民產業,增加就業,改善收入,才是緩解縣域相對貧困的長久之計。就微觀個體而言,要通過思想教育、技能培訓等方式,幫助其擺脫思想貧困、意識貧困和能力貧困,積極融入產業分工體系,分享產業鏈和價值鏈增值帶來的收益,依靠勤勞的雙手實現脫貧致富。就縣域層面而言,應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,著力破除影響土地、人才、資本等要素在城鄉間流動的體制機制障礙,盤活資源,挖掘紅利,提高經濟運行績效。同時,在縣域內統籌一、二、三產業布局,做大做強主導產業,培育發展特色產業,著力構建高質量發展的現代化產業體系,不斷釋放縣域經濟發展對緩解相對貧困的帶動效應。

  第四,打造多層次一體化的社會保障體系。無論是絕對貧困還是相對貧困,貧困人口中都有相當一部分需要進行兜底保障,只是到了治理相對貧困階段,兜底保障的著眼點不再限于滿足最低生存需要的基礎性保障,而要向生存性保障和發展性保障相結合、物質保障與精神保障兼顧的綜合性保障轉變。一方面,要擴大兜底保障的覆蓋面。持續推進包括教育、醫療、養老、社會保障在內的各類城鄉基本公共服務均等化進程,尤其要加大對縣域薄弱地區公共衛生和教育資源的投入,將各類社會邊緣群體、高風險群體等適時納入基本民生兜底保障網絡,讓兜底保障更具包容性和公平性,使城鄉相對貧困群眾都能夠享受同質同量的基本公共服務。另一方面,要優化兜底保障的組織方式。為確保社會保障制度的可持續性,應著力扭轉由政府負責的法定基本保障制度一家獨大的局面,積極引入市場主體和社會力量,優化社會保障體系的籌資渠道和服務供給,形成以政府為主導、多元主體共同參與的多層次一體化社會保障體系,努力滿足相對貧困群眾在社會保險、社會福利、社會救助等方面多樣化的保障需求。

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