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國際碳交易機制復雜化及中國應對
2021年05月24日 09:06 來源:《國際展望》2021年第3期 作者:王碩 張麗華 字號
2021年05月24日 09:06
來源:《國際展望》2021年第3期 作者:王碩 張麗華

內容摘要:

關鍵詞:

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  內容摘要:目前,國際碳交易機制網絡群體呈現復雜化態勢,碳交易機制復合體、碳交易機制集群與碳交易機制聯結相互滲透,同時其內部也進行著良性協同、建設性合作與功能性競爭的有序互動。在無政府狀態、利益認知差異以及全球氣候治理體系轉型等普遍性因素影響下,國際碳交易機制復雜化的成因有著自身的特殊性,是其發展進程中的必然產物。另外,國際碳交易機制間的互動具有雙重效應,其協同合作將會帶來經濟發展與氣候保護的雙贏結果,而如果互相掣肘則會增加碳交易成本甚至造成負減排。因此,中國在復雜化的國際碳交易機制中推進新型碳外交并實現碳中和目標,既需要充分發揮自身團結國際力量的優勢以及國內和國際雙循環新發展格局的核心作用,促進碳交易機制間的協同與銜接,又要積極踐行《巴黎協定》關于碳交易機制整合的倡議,與各國及相關國際組織共同將碳交易機制整合的規范推廣到整個國際社會以及其他議題的全球治理之中。

  關鍵詞:國際碳交易機制;全球氣候治理;碳中和;新型碳外交

  作者簡介:王碩,吉林大學行政學院博士研究生(長春 郵編:130012);張麗華,吉林大學行政學院教授(長春 郵編:130012)。

 

  國際碳交易機制作為應對全球氣候變化問題的重要政策工具之一,旨在實現經濟發展與氣候保護的雙贏,在全球氣候治理體系中處于關鍵與核心地位。但是隨著全球氣候治理機制的密度日漸上升,機制之間已經開始呈現“意大利面碗”效應。[1]國際碳交易機制亦面臨多樣化的困境,不僅有圍繞《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC,以下簡稱《公約》)所設置的主渠道機制,而且還存在著主渠道機制之外不受國際監管的單邊、雙邊及區域性的諸多次級零散機制。因此對它的探討應從以往“主權國家—國際機制”間的關系視角轉向“國際機制—國際機制”間的整體性關系視角,以更準確地把握國際碳交易機制與全球氣候治理體系的動態發展。

  2020年習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上明確表示,中國將“努力爭取在2060年前實現碳中和”[2]。這意味著中國將在40年內將年碳排放量從160億噸降為零。[3]碳中和是要通過碳匯總量和碳信用總量來抵消商業活動中所產生的碳排放量,這正是國際碳交易機制的核心內容。因此,研究國際碳交易機制復雜化成為當前中國推進新型碳外交的應有之義。

  一、國際碳交易機制復雜化:既有研究及其不足

  隨著全球化的不斷深入,各主權國家、國際組織圍繞碳交易所設置機制的密度正快速上升,各類行為體在參與全球氣候治理過程中所關注的中心問題不再是克服政策協調中的交易成本問題,而是在復雜的碳交易安排中挑選機制的問題,即機制的選擇成了直接影響各國碳達峰[4]、碳中和等目標實現的主要變量。但是,目前學界更關注的是整個非傳統安全領域“條約涌現”的狀況,鮮有學者分析具體的治理實踐議題,這就導致國際機制理論與現實社會之間的張力逐漸增強。國際碳交易機制是實質性減少排放的重要舉措,學界應當從全球治理機制復雜化的普遍性特點中分析碳交易機制網絡群體的構成、互動、成因以及影響的特殊性。

  較早關注機制復雜化的美國學者卡爾·羅斯提亞拉(Kal Raustiala)將該現象界定為“三個及三個以上涉及共同主題,且其成員相互重疊、不存在等級關系的機制網絡。同時,無論是否被有意識地管理,它們在實質上、規范上或執行層面上的互動都可能對機制的有效性帶來潛在影響”[5]。該定義表明,機制網絡群處于無序狀態,而且對增進全球治理的有效性也不明確。對此,不少學者著力探討機制復雜化的分類、產生動因以及如何提升它們的互動有效性,如奧蘭·揚(OranR. Young)將紛繁復雜的機制群體分類為相互嵌入/嵌套型、集束型、重疊型、中心環繞型、垂直型、協調/沖突水平型等。[6]但這只是根據表面形態進行的劃分,該方式不僅冗雜,而且難以體現出彼此的互動方式,因為機制網絡群體往往同時涵蓋多種類型的單元。

  關于機制擴散的動因,國外學者基歐漢(Robert O. Keohane)與中國學者王明國均認為是政治權力博弈以及理性選擇驅使機制分化,并使得機制間的互動只能達到帕累托次優效果。[7]這種權力博弈論分析方法雖然是傳統現實主義學派所普遍接受的,但其靜態且籠統的解釋卻無法動態說明為何政治權力博弈自碳交易機制創立之時便已存在,而其復雜化的現象卻直到“后京都”時期才普遍產生?即該觀點忽視了國際機制的路徑依賴、學習模仿、規范創新等多樣化發展路徑,也使人們對機制復雜化影響的研究重點落在了其負外部性上,因而難以辯證與客觀地看待這一機制的發展。

  關于機制間的互動模式,機制網絡群體中的構成機制所關注的范圍、性質、層級不同,演進規律也就不同;在缺乏國際權威的協調監管的前提下,各機制內要素的互動是自發協調的。[8]但是,這種觀點不僅無法解釋為什么有的機制網絡群體互動的有效性很強,有的卻很弱,而且也無助于后續制定有針對性的應對措施。

  綜上所述,要推進全球氣候治理走向善治,不能僅從宏觀上分析機制復雜化的一般特點,而是要具體落實到國際碳交易機制復雜化的態勢及其構成機制的互動,在普遍性成因中分析該議題與其他機制網絡群體之間的特殊之處,明晰各類碳交易機制的相似性與差異性,并辯證地論證國際碳交易機制復雜化對全球氣候治理有效性的影響,進而有針對性地探討促進國際碳交易機制網絡群體的良性互動方法。

  二、國際碳交易機制的復雜化態勢及互動模式

  目前,國際碳交易機制雖然呈現復雜化態勢,但是各機制間并非碎片化,也不是無序互動,而是從多層治理機制間核心規范的差異性與個體機制的策略選擇兩個維度形成圍繞《公約》體系建立起來的碳交易機制復合體,以及諸多不受機制復合體監管的碳交易機制集群與機制聯結,并分別進行良性協同、建設性合作與功能性競爭,整體處于“散而不亂”的狀態。

 ?。ㄒ唬┝夹詤f同:圍繞《公約》體系形成的國際碳交易機制復合體

  機制復合體由解決某項特定議題的核心規范創建的初始機制與衍生的具體細化機制共同組成,是機制復雜化的起點?!豆s》是國際碳交易機制復合體的初始機制,其既沒有設置具體的減排目標,也沒有制定明確的減排模式,但提出了采用經濟和行政手段來“聯合行動”“靈活履約”的核心規范,[9]這為后續設置各種形式的履約機制埋下了伏筆?!豆s》體系下的《京都議定書》和《巴黎協定》是國際碳交易機制復合體的細化機制。

  《京都議定書》在人類歷史上首次以法規的形式規定溫室氣體減排目標和時間表,并基于歷史的責任,允許發展中國家彈性自愿減排,但強制性要求到2010年所有發達國家包括二氧化碳在內的六種溫室氣體排放量要比1990年減少5.2%。[10]為促進目標的靈活實現,該議定書創建了包括國際排放交易機制、清潔發展機制以及聯合履約機制的“京都三機制”。

  具體來說,國際排放交易機制是在發達國家之間基于總量控制的配額型交易,即當發達國家的碳排放量[11]超出限定的碳排放量時,就只能通過市場購買配額,而配額有富余的國家則可賣出配額來獲益。清潔發展機制是在發達國家與發展中國家之間基于項目的核證減排型交易,發達國家提供資金與技術在發展中國家實施低碳減排項目,然后經過世界銀行或國際碳基金公司(GlobalCarbon Fund)等“聯合履約管理委員會”的認證轉化為碳信用,該信用既可以用來抵消發達國家的減排任務,也可用于碳市場交易。聯合履約機制則是在發達國家間基于項目的核證減排型交易,其核證減排的形態是“雙軌制”的,即如果締約方國內存在溫室氣體排放評估體系與登記系統,并完成提交國家溫室氣體排放的年度清單等相關信息的程序義務,就可由本國直接簽發核證減排單位;否則其開展的項目仍必須經“聯合履約管理委員會”核證簽發。

  國際碳交易機制發展至《巴黎協定》時期,其創新性地將減排模式由“自上而下的強制責任”轉向了“自下而上的自主貢獻”,不再規定減排目標總量,這導致基于總量的國際排放交易機制隨之消失。但是《巴黎協定》新設置了減緩成果國際轉讓機制(InternationallyTransferred Mitigation Outcomes, ITMO)與部門核證減排機制(Sector-basedClean Development Mechanism, S-CDM)。[12]前者是為輔助國家履行自主承諾,允許各國自由選擇減緩成果轉讓的形式和途徑,既可以借助國際碳交易機制,也能夠自主創建國內或區域性碳交易機制,進一步增強了履約的靈活度。后者沿用清潔發展機制的交易模式,同樣具有“抵消功能”,但其在減緩效益、消除競爭劣勢及環境完整性等方面更具優越性。整體而言,國際碳交易機制復合體兼顧發達國家與發展中國家的實際情況,在機制形式上是多樣和互補的,既有配額型的也有核證型的,既有基于總量的也有基于項目和部門的,以盡可能滿足各類行為體的減排需要。

 ?。ǘ┙ㄔO性合作:獨立于國際碳交易機制復合體之外的機制集群

  機制集群是圍繞特定議題所創建的機制集束,獨立于機制復合體,不受其監管與規范,且彼此之間無明確聯系,可能是相互交叉的,也可能是彼此孤立的。隨著履行減排承諾的主體不斷多元化,加之碳交易機制復合體的發展,各國和地區紛紛依據各自國情靈活設計碳交易實施的規則和指南,建立起諸多獨立的碳交易機制集群。迄今為止,全球共有31個碳排放交易體系和30個核證減排機制,涉及46個國家與32個次國家行為體。[13]

  具體來說,雖然基于總量控制的國際排放交易機制隨著《巴黎協定》對強制性減排目標總量的取消而消失,但各國為約束國內相關部門與企業的減排任務,仍保留并新創建了許多配額型碳交易市場。例如,澳大利亞于2003年率先在新南威爾士州創建了針對電力行業的溫室氣體減排計劃和溫室氣體減排體系;歐盟則根據《歐盟2003年87號指令》于2005年建立了涵蓋所有成員國的碳排放交易體系,成為全球首個跨國且超大規模的強制性碳交易市場。隨后,新西蘭、瑞士、日本、中國、美國、加拿大、哈薩克斯坦、韓國等相繼推行全國性的配額型碳交易市場,并逐漸進行國家間碳交易機制銜接。[14]與此同時,為了使履約更加靈活,各國還創建了大量地方性和全國性的核證型碳信用交易機制,其影響力甚至有超越國際碳信用主機制的趨勢。如過去的碳信用交易主要通過清潔發展機制進行,但是2012年清潔發展機制碳市場價格暴跌后,各主體逐漸轉向選擇獨立的碳信用交易機制。

  當前市場上占主導地位的美國碳注冊登記處(American Carbon Registry, ACR)、氣候行動儲備方案(ClimateAction Reserve)、黃金標準(Gold Standard)、自愿碳減排核證標準(Verified Carbon Standard)幾乎占了核證項目總數的2/3。截至2020年4月,有5個國家參與美國碳注冊登記處的相關減排行動,注冊項目數155項;參與氣候行動儲備方案的有兩個國家,注冊項目數274項;參與黃金標準的有72個國家,注冊項目數1 249項;參與自愿核證減排機制的有72個國家,注冊項目數1 628項。同時,在各國向《巴黎協定》提交的189份批準書中,有97份提出計劃使用核證型碳交易機制來履行國家自主貢獻承諾。[15]但是這些碳交易機制集群并非是對碳交易機制復合體的取代,而是為了根據各行為體的規范偏好落實去碳目標。當然,要長期維持彼此建設性合作的總體效果,則取決于與核心規范沖突的程度以及策略選擇間的平衡。

 ?。ㄈ┕δ苄愿偁帲翰煌h題相互嵌入的國際碳交易機制聯結

  機制聯結是不同領域針對同一議題在不同維度與空間上所制定的相互影響、滲透的規則。碳市場涉及經濟、社會、能源、環境和金融等諸多方面,本身具有跨議題的特質,因此各個領域的知識權威、技術權威、道義權威均不同程度地從專業性、結構性和規范性層面相繼嵌入國際、地區和國家碳排放交易體系中。首先,在碳市場的驅動下,發達國家的跨國公司為了擴大市場份額,紛紛爭當“趨勢引領者”和“市場榜樣”,要求在供應鏈中增設減排標準,并啟動內部定價機制。2019年,699家跨國公司已將碳價作為影子價格,把溫室氣體排放納入成本考量;915家跨國公司表明計劃在今后數年對碳排放進行內部定價。[16]其次,除了跨國公司外,政府間組織也積極推動各領域自主建立減排機制。例如,國際海事組織(IMO)與國際民航組織(ICAO)分別推動溫室氣體排放量較大的海運與民航領域建立市場化的溫室氣體排放控制機制,還有50多個國家的財政部門于2019年聯合成立了“財政部長氣候行動聯盟”,挖掘財政部在氣候治理問題上的獨特優勢。再次,非政府組織亦在標準制定、平臺搭建和公眾信息披露等方面制定了諸多倡議和計劃。而且,不同領域圍繞碳交易議題所創建的機制都有核心與邊緣、主要與次要之分,低碳減排在其他議題中可能處于次級或較低的位置。這些原有機制雖在各自領域運轉良好,但彼此滲透之后的機制聯結則難以避免會在問題領域、管轄權以及成員身份等方面存在重疊,進而造成碳交易機制聯結之間的功能性競爭。

  三、國際碳交易機制復雜化的原因

  國際碳交易機制復雜化現象的成因與其他非傳統安全議題機制網絡群體的出現有相似之處,如無政府狀態、利益認知分化以及全球治理體系轉型等。但在普遍性因素之外,國際碳交易機制復雜化的出現又表現出特殊性。

 ?。ㄒ唬o政府狀態引發國際碳交易機制復合體的涌現

  在無政府狀態下,國際社會缺乏統一監管,在各主權國家的減排談判中充斥著政治博弈,僅憑借發達國家在低碳技術上的先發優勢或發展中國家的道德優勢,都難以推進所有成員國執行全面去碳化的實質性措施。因此《公約》只能在談判策略上不再從利益直接分配角度達成協議,而是從利益再分配角度處理有關問題,通過將經濟與減排掛鉤來提升成員國的綜合收益,[17]這也是國際碳交易機制兼顧經濟與減排雙重內核的意蘊所在。同時,澳大利亞皮特·桑德(Peter H. Sand)等氣候機制設計者提出機制本身具有功能性作用,若在氣候機制創建時盡可能以軟法條文采取靈活履約方式,針對不同成員設置有區別的責任并進行選擇性激勵,能夠促進各自為政的國家達成國際合作的共識。[18]《公約》體系下的國際碳交易機制正是遵循該原則,模糊規定各締約方的權利與義務,并為緩解所有行為主體遵約義務的強迫感而允許以各種靈活的碳交易履約機制來促進各國共同合作減緩溫室氣體排放。但是由于國際權威的缺失,隨著碳交易機制復合體中規則的具體細化與嚴苛化,各主權國家的碳交易機制合作共識會逐漸減弱,《公約》體系下的協議為彌合各方的分歧,只能不斷開拓新的政策空間,這為國際碳交易機制復合體的大量出現打開了閘門。

 ?。ǘ├嬲J知差異增加國際碳交易機制集群和機制聯結的密度

  國家的利益認知是由其所在的安全環境決定的。面對全球平均氣溫上升的威脅,各國對其負外部性的感知是不同的。因此究竟是維持生存、追求經濟利益,還是追求生態效益,各國的訴求并不相同。

  利益的不同意味著有關國家在其創建或參與的國際機制中所承擔的職能也不同。例如,一些發達國家質疑全球平均氣溫上升的事實和科學依據,認為面對新興發展中國家的群體性崛起以及在全球化進程中自身相對收益的下降,經濟拓展要比生態效益更重要。它們在創建國際碳交易機制時不僅側重于經濟發展與靈活履約,還將大氣資源作為資本積累拓展的新場域,其衍生出的碳金融、碳貨幣迫使發展中國家和欠發達國家不得不加入這一新的國際資本競技場,隨之建立起地方性的碳交易機制。與此不同的是,小島國家則將全球升溫視為自己面臨的生存性威脅,認為碳交易市場不能僅以增加市場份額、改變工業結構或提升先行者利潤為目的,而應將其緊迫性回歸到減緩溫室氣體排放本身。為此,這類國家創建的碳核證減排機制規則相對比較寬松,以此吸引他國對其生態項目的支持。發展中國家則將生態經濟利益放在首位,既發展經濟又改善生態,意欲通過碳交易機制來獲取發達國家的技術和資金支持。

  總之,利益認知差異衍生出各種職能側重點不同的碳交易機制集群和機制聯結。這也從側面反映出國際碳交易機制復合體未能將所有交織的利益、交互影響的權力、多元化的觀念融為一體,同時也是將全球治理從理想化狀態拉回現實的反映。

 ?。ㄈ﹪H碳交易機制復雜化是新型全球氣候治理體系下的必然產物

  當前的全球氣候治理體系已經由國家主導減排,非/次國家行為體相輔助的“中心—邊緣”體系轉向由多元行為體共同推動,涵蓋多樣化機制特征和具體治理目標的“混合驅動”體系。[19]“中心—邊緣”體系下的非/次國家行為體所創建的碳交易機制集群或機制聯結往往被視為對機制復合體權威的沖擊和削弱,但在新型全球氣候治理體系下,它們不僅成為被正式納入全球減排行動的主要力量,[20]而且也使碳交易機制集群和機制聯結與主機制處于平等地位,這主要是由于國際社會發展的現實需要。首先,全球氣候變化的根源在于“碳鎖定”[21]。全球氣候治理最重要的就是在各個相互聯系的國家、城市、市場、日常生活等子系統中全方位去碳化,若只依賴針對國家層面的碳交易機制復合體,顯然很難達到目的。其次,《巴黎協定》雖然為鼓勵主權國家積極參與減排行動提出了自主貢獻模式,但是實際上即使所有的承諾均得以兌現,也遠遠無法實現將全球升溫控制在2℃以內的目標。因此,將非/次國家行為體作為國家承諾的補充和執行手段成為國際減排行動的必然選擇。再次,主權國家主導下的國際碳交易機制復合體更多是政治博弈之下相互妥協的產物,而非/次國家行為體下的碳交易機制集群和機制聯結則具有更鮮明的實用主義色彩,側重于問題的解決。同時,碳交易機制復合體、碳交易機制集群與碳交易機制聯結之間的共同點是各機制要素存在一個相同的主導原則,即在“自由環境主義”理念下將去碳化與經濟利益相協調,這使得它們無論表面上如何繁雜,但其彼此之間卻是協同、合作或功能性競爭的關系。換言之,真正影響機制網絡群體互動有效性的不是其規模,而是機制要素間是否存在最大公約數。

  四、國際碳交易機制復雜化的雙重效應

  單個國際碳交易機制是一種通過將碳排放產權化、商品化并憑借市場機制使減排資源配置達到帕累托最優的路徑,旨在促進形成氣候保護與經濟發展的雙贏結果。但是當諸多不同形式與結構的國際碳交易機制互動時,從集體行動困境走向集體行動的帕累托累進是比較復雜的過程。無論其互動是側重于氣候保護還是經濟發展,都會對全球治理體系產生重要影響。

 ?。ㄒ唬﹪H碳交易機制間的良性互動產生的積極效應

  從運行層面看,國際碳交易機制之間的良性互動有助于將減排模式從過去的“公私對立”轉向“公私聯動”。過去傳統的氣候治理政策以政府包辦為主,堅持“應對氣候變化—低碳減排—阻礙經濟發展”的傳統思維,傾向于“末端治理”與“修復補償”。[22]這兩種被動回應的治理方式均需耗費大量人力、物力、財力,導致公私對立。國際碳交易機制之間的良性互動能夠為各層次、各領域的多元行為體拓展靈活履約途徑,增加彼此接觸的機會與渠道,使信息流動更加充分,能夠調動各方充分利用自身資源稟賦、積極參與到國際減排行動中來。

  從氣候保護層面看,國際碳交易機制之間的良性互動有助于推動低碳經濟理念和低碳創新技術向全社會擴散。因為碳交易機制數量的增長會促使各領域更加重視低碳技術創新,促進工業生產率的提高以及減少溫室氣體排放,保證社會、經濟現代化的整個進程都接納低碳規范。這不僅使得發達國家能夠以低成本來完成減排目標,同時也能使發展中國家避免走上高碳排放的傳統工業化道路,進而推動所有國家社會、經濟結構的綠色變革。[23]

  從經濟發展層面看,國際碳交易機制之間的良性互動將使碳排放權超越商品范疇,衍生出碳貨幣,有助于刺激國際市場活力。具體來說,當碳信用實現各個碳交易機制跨區域儲存、借貸和變現的時候,就基本具備了充當一般貨幣的條件。而且碳貨幣兼具稀缺性、普遍接受性、可計量性以及主權信用特點,有成為國際貨幣體系中新計價標準和儲備貨幣的潛質,這可以緩解貴金屬供給有限和主權信用危機帶來的國際貨幣體系風險。[24]而且,碳貨幣還具有環境意義,其價值評估不再依據一國國內生產總值,而是與碳排放和儲存綁定,這就使得某個國家在大量消耗其碳預算的時候需要冒貨幣貶值的風險,進而對國家排放形成約束。[25]據統計,僅2019年全球碳市場交易總額即達到2 332億美元,到2030年,低碳發展模式可為世界帶來26萬億美元的經濟效益,創造逾6 500萬個新的低碳就業機會。[26]

 ?。ǘ﹪H碳交易機制互相掣肘可能產生的消極效應

  第一,錯綜復雜的碳交易機制復合體啟動了“棋盤政治”[27],不僅為發達國家提供了逃避減排義務的余地和彈性空間,加劇權力不對稱,而且還會增加國家間碳交易的社會成本。如果不加以協調,發達國家即使作出較多減排承諾,也可以打著可持續發展的幌子,利用多元碳交易機制來進行碳補償詐騙,完全不需要在國內進行經濟去碳和實質減排就能履行《公約》義務。這是國際碳交易機制被一些學者稱為“資本主義在為其難以為繼的合法性尋找的新基礎”[28]的原因,同時也是其被稱作“20世紀之后資本主義適應環境挑戰并強化自身戰略”[29]的原因。缺乏統一標準的機制復合體使得各類行為體在碳交易過程中,需要在排放信息審計與披露、尋找交易主體、交易談判、簽約、履行等各個繁雜的程序與環節上耗費額外的費用,使得高效的碳交易中增加了許多無效率且昂貴的環節,額外提高了碳交易的社會成本。[30]

  第二,各自為政的碳交易機制集群會造成負減排,有可能加劇全球氣候治理形勢的惡化。這主要體現在企業與投資者受利潤驅使,往往會在眾多基于項目的核證減排機制中選擇審核相對寬松的國家進行合作,然后推進利潤高但不是減排量大的項目,并以東道國的可持續發展為代價謀取暴利。例如,發達國家和厄瓜多爾合作開展桉樹碳匯項目。桉樹是速生豐產樹種,能夠獲得較高的碳信用,并且減排審核速度快,但該樹種對水分要求極高。大規模種植這種植物不僅會導致當地地下水位下降、土壤板結、環境惡化,而且還會改變當地居民的勞作模式,使他們不能再像過去那樣通過直接的自然勞作來獲取滿足家庭生活需要的食物。[31]也就是說,發達國家通過將高耗能的產品轉移到發展中國家生產,雖然能實現其本國的減排任務,卻會使發展中國家碳排放量增加,從而引發綠色悖論。斯德哥爾摩環境研究所(StockholmEnvironment Institute, SEI)的調查結果發現,碳核證減排機制集群實質上增加了約6億噸碳排放量。[32]

  第三,國際碳交易機制間相互掣肘,削弱了全球氣候治理體系抵抗外在因素沖擊的韌性。這主要體現在全球新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)對碳價的影響上,據碳定價領導力聯盟(Carbon Pricing LeadershipCoalition, CPLC)估計,若要以高成本方式來實現《巴黎協定》目標,碳價在2030年前需達到50—100美元/噸。[33]然而,國際貨幣基金組織的數據顯示,目前全球平均碳價格僅為2美元/噸。[34]疫情之前,多個國家或地區有提高碳價的計劃,但在疫情發生后,為刺激經濟發展,歐盟與加拿大的魁北克省均將碳配額價格下調,加拿大的紐芬蘭和拉布拉多省也于2020年4月擱置了提升碳稅的計劃,挪威更是決定不再對特定工業生產過程中產生的天然氣與液化石油直接撤銷碳稅豁免。當然,合理碳價的形成取決于當地條件、市場供需關系、配額發放所執行的尺度以及其他氣候政策內容和技術發展水平。但是,多元機制間如果能有序協同,各國顯然能夠更好地應對外部因素的沖擊。

  五、中國應對國際碳交易機制復雜化的路徑

  面對國際碳交易機制復雜化態勢,習近平主席在氣候雄心峰會上強調,“團結一心,開創合作共贏的氣候治理新局面……提振雄心,形成各盡所能的氣候治理新體系……增強信心,堅持綠色復蘇的氣候治理新思路?!盵35]這既向國際社會展示了中國的大國擔當與負責任態度,也為協調國際碳交易機制有序運行指明了方向。

 ?。ㄒ唬┌l揮中國的積極作用,促進碳交易機制的相互協同

  在國際社會無政府主義狀態下,促進碳交易機制協同是長期的系統工程,需要加強行為體之間的團結,中國具有這方面的比較優勢。因為中國在全球治理各領域中積極提供國際公共產品,受到國際社會的信任,尤其在此次全球性新冠肺炎疫情中,中國在疫情防控過程中所表現出來的國內團結力量受到國際社會的贊賞與認可,并使“一帶一路”沿線多國明確表示希望加強與中國的合作。[36]這樣的狀況可以輻射到全球氣候治理議題上。譬如,《巴黎協定》在中國等主要國際力量的推動下得以簽署與生效,雖然經歷了美國的退出,但是當下的氣候談判及碳交易機制細化的議程都仍在正常推進。因此,中國應繼續推動國際團結,在碳交易機制談判中促進各國和地區在平等協商基礎上進行能力建設合作。一方面,積極進行碳交易機制的基礎設施和機構能力,加強人員培訓、互助以及共享知識、經驗和數據信息,促進碳交易機制建設與運行的科學化、專業化;另一方面,就規則協調、爭端解決、支持性機制等進行溝通,并建立信息通報等不同形式的制度化溝通渠道,以推進機制間對話,使互補型機制在執行層面相互扶持,提高國際碳交易機制間的協同程度。

 ?。ǘ┌l揮國內、國際雙循環新發展格局作用,促進碳交易機制間銜接

  碳交易機制銜接不僅能夠增加市場的流動性,抑制碳價的大幅波動,而且還能夠促使機制間逐漸形成共同的規則,精簡繁雜的程序,進而大幅度降低交易費用和成本。中國重視機制銜接的重要性,并已經在2020年的第17屆中國國際金融論壇中明確指出,國際碳交易市場規模越大,供求關系就越合理,也就越能夠穩定氣候變化的國際交易;中國下一步將加強與亞洲和歐洲的相關機制銜接。[37]但是,要促進碳機制間的銜接,需要市場的穩定與規模的擴大。為此,中國要充分發揮國內、國際雙循環新發展格局的核心作用。一方面,與世界銀行、國際金融公司(InternationalFinance Corporation, IFC)、全球環境基金(GlobalEnvironment Facility, GEF)、綠色氣候基金(Green ClimateFund, GCF)等國際機構在低碳領域加強合作,建立多元融資體系和碳價監管體系,通過促進機制聯結來保證碳價波動的平緩和可預測性;另一方面,中國需繼續擴大碳市場規模。中國目前已經加入了14個明確涵蓋環境議題的自由貿易協定,今后還應通過簽署諒解備忘錄或構建合作性制度等方法,進一步將碳機制銜接納入更多合作伙伴的議事日程。例如,《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)的貿易投資自由化程度高于WTO,且成員包括已與歐盟簽署自由貿易協定的日本、澳大利亞、越南等國,這就使得發展中國家與發達國家能夠在經濟利益的驅動下,建立具有共同標準的國際化碳交易規則。中國推進與此類國家的合作,將能夠使多元碳機制在市場機制與政府監管的雙重作用下進一步縮小差異,推動后疫情時代經濟的綠色復蘇和氣候治理的良性發展。

 ?。ㄈ┱咸冀灰讬C制,促進機制交融

  國際碳交易機制復雜化是新型全球治理體系下的必然產物?!栋屠鑵f定》針對這一態勢在第6條第4款和第8款中提出了整合機制的倡議,要求確立的減排量既可以被東道國締約方以及其他締約方履行,又接受《巴黎協定》指定機構的監管,以加強公私部門的參與度,促進各種機制間的融合。雖然這些仍是規范性的機制,沒有明確的強制性要求,但是得到了一些國家與國際組織的支持。例如,歐洲復興開發銀行(EBRD)發起綜合碳計劃,希望通過政府支持、能力建設、減排項目等方式對臨近地中海的南部和東部地區碳市場建設的不同方案進行測試。[38]世界銀行發起“碳發展倡議”“碳伙伴基金”“氣候倉庫”“轉型碳資產基金”等,希望通過標準化信用框架建立氣候市場運作體制與治理流程,增強國家碳信用機制的透明度,增加氣候融資機會,縮短減排目標實現的時間。各國和各地區正在通過“自下而上”的路徑推動碳交易機制交融。針對上述情況,中國應繼續全過程、全領域參與有關國際組織或國家間的碳交易機制整合計劃,并盡可能在發展中國家代表性、實際運作方案和資金捐贈等方面發揮重要作用。同時,中國還應主動與金磚國家等攜手踐行《巴黎協定》的機制整合倡議,以提升在碳交易機制整合談判中的治理儲備能力和制度性議價能力。要實現碳機制整合的目標,中國仍需進一步加強自身能力建設,加強技術、制度和政策創新,完善企業碳管理、碳核查等,并應豐富氣候治理科學理論和相關領域的人才儲備,實現國內碳交易市場與國際碳交易市場接軌。機制復雜化的趨勢是未來各種非傳統安全議題都會面臨的問題,如果能夠協調、處理好國際碳交易機制間的良性互動,則有望形成積極的外溢效果。

 

    注釋:

  [1] Robert O. Keohane, and David Victor,“The Regime Complex for ClimateChange,” Perspective on Politics,Vol.9, No.1,2011,pp.1-34.

  [2]《習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話》,新華網,2020年9月22日,http://www.xinhuanet.com/politics/2020-09/22/c_1126527647.htm。

  [3] 辛保安:《為實現“碳達峰、碳中和”目標貢獻智慧和力量》,《人民日報》,2021年2月23日,第10版。

  [4]指二氧化碳排放達到峰值。

  [5] Kal Raustiala and David G. Victor, “The Regime Complex for Plant Genetic Resources,” International Organization,Vol.58, No.2,2004,p.279.

  [6] Oran R.Young, “Institutional Linkages inInternational Society: Polar Perspectives,” Global Governance,Vol.2, No.1,1996, pp.1-24;王明國:《機制復雜性及其對國際合作的影響》,《外交評論》2012年第3期,第144—155頁。

  [7] Robert O. Keohane and David Victor, “The Regime Complex for ClimateChange,” pp.7-23.

  [8] 劉暢:《國際社會自發性協調與機制復合體研究——以可持續發展標準領域的機制為例》,《國際關系研究》2019年第6期,第44—72頁。

  [9]《聯合國氣候變化框架公約》第4條第2款,中國氣象局網站,2013年11月7日,http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2013zhuant/20131108/2013110803/201311/t20131107_230897.html。

  [10] Kyoto Protool Reference Manual, on Accounting of Emissions and Assigned, Bonn:Climate Change Secretariat, 2020, https://unfccc.int/sites/default/files/08_unfccc_kp_ref_manual.pdf.

  [11] 要求與1990年相比,歐盟削減8%、美國削減7%、日本削減6%、加拿大削減6%、東歐各國削減5%至8%。

  [12] Paris Agreement, Article6.2, November 18, 2020,https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_english_pdf.

  [13] State and Trends of Carbon Pricing 2020, Washington DC.: WorldBank Group, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/33809/9781464815867.pdf?sequence=4&isAllowed=y.

  [14] 碳交易機制銜接是兩個或兩個以上國家、區域碳交易機制通過某種量化轉換實現排放權互認,建立共同的規則和標準,實現跨區域的碳交易活動。如日本東京和埼玉(2011)、美國的加利福尼亞與加拿大的魁北克(2014)、瑞士和歐盟(2020)相繼實現碳排放交易體系銜接。

  [15] State and Trends of Carbon Pricing 2020, World Bank Group.

  [16] CDP, “2019CDP Disclosure Insight Action,” https://www.cdp.net/en/climate/carbon-pricing/carbon-pricing-connect.

  [17] 趙斌、唐佳:《綠色“一帶一路”與氣候變化南南合作——以議題聯系為視角》,《教學與研究》2020年第11期,第90頁。

  [18] Peter H. Sand, “Innovations in International Environmental Governance,” Environment: Science and Policy for Sustainable Development,Vol.32, No.9, 1990,pp.16-44.

  [19] 余博聞:《認知演化與全球氣候治理的變革》,《世界經濟與政治》2019年第12期,第101—133頁。

  [20] 于宏源、余博聞:《低碳經濟背景下的全球氣候治理新趨勢》,《國際問題研究》2016年第5期,第48—61頁。

  [21] “碳鎖定”是目前工業化國家基于技術—制度復合體中路徑依賴的報酬遞增所引起的“鎖定效應”。具體而言,就是在以碳為基礎的產業系統中,技術和制度相互聯系、互相依存。當形成穩定的技術制度時,受益于現有制度的參與者將試圖維持該制度并抵制變化的發生,妨礙低碳、可再生能源等低碳技術的創新。

  [22] 末端治理是對已經產生的污染氣體進行處置,修復補償是對生態破壞后的系統進行修復。參見郇慶治、馬丁·耶內克:《生態現代化理論:回顧與展望》,《馬克思主義與現實》2010年第1期,第175—179頁。

  [23] Gert Spaargaren and Arthur P.J.Mol, “Carbon Flows, Carbon Markets,and Low-carbon Lifestyles: Reflecting on the Role of Markets in Climate Governance, Environmental Politics,2013,p.176.

  [24] 王穎、管清友:《碳貨幣本位設想:基于全新的體系建構》,《世界經濟與政治》2009第12期,第71頁。

  [25] John R. Porter and Steve Wratten,“Move on to a Carbon Currency Standard,” Nature,Vol. 506, 2014, p. 295.

  [26] 中國經濟導報:《用“綠色之筆”共建一帶一路高質量發展圖景》,中華人民共和國國家發展和改革委員會網站,2020年11月6日,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202011/t20201106_1249999_ext.html。

  [27]“棋盤政治”是指多元行為體圍繞某議題所制定的各種協議相互纏繞、互相重疊,導致相關國家之間的責任沖突不斷發生。參見:時春榮、管恩琦:《國際機構的“棋盤政治學”利弊和啟示》,《中共四川省委省級機關黨校學報》2012年第2期,第59—63頁。

  [28] Steffen B?hm and Siddhartha Dabhi, Upsettingthe Offset: The Political Economy of Carbon Markets, London: MayFlyBooks,2009,p.21.

  [29] Derek Bell, “Coming of Age?” Environmental Politics, Vol.22, No. 1, 2013,pp.1-15.

  [30] Larry Lohmann et al., eds., Carbon Trading: ACritical Conversation on Climate Change, Privatization and Power, Uppsala: Dag Hammarskj?ld Foundation, 2006,p.72.

  [31] Steffen B?hm, Siddhartha Dabhi,“Upsetting the Offset: The Political Economy of Carbon Markets,” p.42.

  [32] Arthur Neslen, “Kyoto Protocol’s Carbon Credit Scheme‘Increased Emissions by 600m Tonnes,’ ” Guardian, August 24, 2015 https://www.theguardian.com/environment/2015/aug/24/kyoto-protocols-carbon-credit-scheme-increased-emissions-by-600m-tonnes.

  [33] CPLC, Report of the High-Level Commissionon Carbon Prices, November 19, 2020 https://www.carbonpricingleadership.org/report-of-the-highlevel-commission-on-carbon-prices/.

  [34] Green Finance Platform, “Carbon Pricing Corridors:The Market View 2018,” Carbon Disclosure Project,2018,pp.1-38.

  [35]《習近平在氣候雄心峰會上發表重要講話》,外交部網站,2020年12月1日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/gjldrhd_674881/t1839761.shtml。

  [36] 朱祥:《共抗新冠肺炎疫情共謀世界衛生安全——“一帶一路”智庫合作聯盟國際合作伙伴高度評價中國疫情防控阻擊戰》,《當代世界》2020年第3期,第44頁。

  [37] 周小川:《下一步要研究中國和亞洲、歐洲的碳市場鏈接問題》,中國碳排放交易網,2020年11月21日,http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2020/1121/75416.html。

  [38] 歐洲復興開發銀行:《開發和交易在臨近地中海的南部和東部地區基于清潔發展機制的大規模碳信用的方式》,https://www.ebrd.com/news/events/ebrd-at-cop-25.html。

作者簡介

姓名:王碩 張麗華 工作單位:

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