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【網絡文選】論公安偵查權與行政權的銜接
2021年06月15日 17:13 來源:《中國社會科學》2019年第10期 作者:張澤濤 字號
2021年06月15日 17:13
來源:《中國社會科學》2019年第10期 作者:張澤濤

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  2019年5月7-8日,習近平總書記在全國公安工作會議上指出,公安機關要堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導,實施一系列重大改革舉措,全面深化公安改革。完善執法權力運行機制和管理監督制約體系,把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機統一起來。為貫徹習近平總書記的講話精神,公安部長趙克志強調,要嚴格規范公正文明執法,準確認定經濟糾紛和經濟犯罪的性質,嚴格掌握入刑標準,堅決防止刑事執法介入經濟糾紛,堅決防止把經濟糾紛作為犯罪處理。

  以習近平總書記講話精神為指導,結合訴訟法理,提煉出區分和規制公安機關刑事偵查權與行政權的指導原則:(一)完善公安機關執法權力運行機制和管理監督制約機制,健全分工負責、互相配合、互相制約原則;(二)堅持打擊犯罪和保障人權的辯證統一;(三)追求效率與公正的辯證統一;(四)實現執法目的同執法形式的有機統一。

  在公安機關執法實踐中存在這樣一種現象:對應該采取刑事偵查行為的,有時通過行政治安行為變通處理,然后再轉換為刑事訴訟程序。在司法實踐中,也存在公安機關(警察機關)刑事偵查權與行政權錯位現象。這是世界性的現象。與美國、日本、德國等國家相比,在我國的司法實踐中,導致這一現象的成因既有共性原因,也有個性原因。

  (一)職責定位賦予選擇性適用偵查權與治安行政權的主體地位

  對于警察治安權與行政權的職責定位,一般而言,其他國家和地區往往將治安警察和刑事警察進行了職責分工。何家弘認為,警察呈現專門化分工,即偵查與治安(或一般性警察職責)的分離。目前負責犯罪偵查的刑事警察和負責維護治安的巡邏警察已成為絕大多數警察機構中最主要的兩部門。例如,日本有治安警察與司法警察的類似分工。從法律規定來看,日本的犯罪偵查主體以檢察人員為主、以司法警察為輔。但是從實際偵查活動上看,則是以司法警察為主、以檢察人員為輔。當然,鑒于行政治安案件與刑事案件往往不是涇渭分明,因此,警察的職責不可避免地存在交叉。

  我國奉行的是違法/犯罪二元一體的追究模式。一方面,所有的治安類案件均是由公安機關負責查處;另一方面,公安機關的治安部門承擔了絕大多數的刑事案件的偵查。2008年出臺的《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案立案追訴標準》,該規定賦予了公安機關治安部門106種刑事案件的偵查權限,幾乎涵蓋了公安機關所有偵查刑事案件的范圍。

  鑒于立法中賦予了公安機關治安部門幾乎所有常規案件的偵查權,這種雙重權力配置就為公安機關治安部門選擇行政程序還是刑事偵查程序提供了裁量空間。公安機關可以較為寬松地在行政程序和偵查程序之間進行選擇。

  (二)治安案件與刑事案件的劃分方式為程序選擇提供了適用前提

  我國對行政違法行為與刑事犯罪采取了不同的分類標準。同樣一個行為,如果數額不大,情節不惡劣,后果不嚴重,屬于行政違法行為;如果數額巨大,情節惡劣,后果嚴重,才構成犯罪。而在其他國家和地區,通常采取的是以案件本身的性質為主,以量為輔的入罪模式。例如在美國,一些類似于我國的治安處罰的行為被輕罪化(misdemeanor)處理。不過,有些行政違法行為也考慮情節嚴重與否,最典型的就是交通違法的處罰。當交通違法達到一定嚴重程度時,違法者可能被控以輕罪甚至重罪(felony)。如果交通違法行為沒有達到一定程度,如未按規定停車、超速駕駛、無證駕駛或者無保險停車等,則由警察作出行政制裁,予以行政罰款(fine)。

  在傳統的大陸法系國家,也是將一部分行政違法行為入罪化。如在法國,基于制衡警察權擴張的理念,將原本由警察處理的行政違法行為全部入罪化,由違警罪法院予以審理。德國作為大陸法系的另一代表性國家,1952年制定了《違反秩序法》,將不具有道德譴責性和刑罰恥辱性的行政違法行為從犯罪中剔除,通過《違法秩序法》予以調整。違反秩序行為類似于我國輕微的行政違法行為(對性質相對嚴重行政違法行為,德國均納入刑法調整的范疇),如謊報假名、非法聚集、公開制造噪音、飼養危險動物等。對于上述行為由行政機關決定罰款,對于罰款決定不服,可以申訴和向法院起訴。

  (三)認識論中的遞進律則提供了心理基礎

  人類的主觀認識是逐漸推進的,辦案人員隨著程序推進才能逐漸認識到案件的性質及其嚴重程度。顯然,要求公安機關在受理案件之時就判斷出是否“存在犯罪事實需要追究刑事責任”是勉為其難的。在兩大法系的代表性國家,警察在受案之初同樣也難以對案情做較為清晰的判斷。例如,在德國,在偵查開始時,司法人員其實不是真的清楚他們到底在做什么。在美國,很多情況下,偵查人員往往沒有掌握什么具有線索價值的信息,即使有信息,也是被淹沒在其他一些充滿矛盾或可疑的信息之中。對于案件是屬于行政違法行為還是刑事犯罪,警察更是難以區分。如墮胎、敲詐、吸毒和醉酒,需要根據時間、地點、情節輕重作出不同的判斷。

  在我國,面臨的問題尤其突出。按照我國刑法理論和刑事立法模式,在行政違法與刑事犯罪以及刑罰量刑上有多次規定。其一,盜竊、聚眾淫亂等必須達到多次才能入罪;其二,法定類型的多次是法定刑升格的條件,如多次搶劫、尋釁滋事等;其三,多次作為累計載體的法定類型,如多次偷稅、多次貪污等。但是就人們的認識規律而言,無論是刑事案件還是行政案件,辦案人員對案件性質的認識程度,都是隨著程序的推進而循序漸進,從感性認識上升為理性認識,類似于德、日等國刑事訴訟法學中所倡導的“動態理論”。從這個意義上講,作為兼負雙重職責的公安機關,在受理案件之初,基于人類認識規律的自身特點,主觀上往往難以判斷是否具備“存在犯罪事實需要追究刑事責任”的立案標準,只能隨著案件的逐步推進才能對案情有清晰的判斷。因此,公安機關在受理案件之后,往往傾向于通過行政治安手段予以處理。

  (四)行政程序與刑事訴訟程序寬松嚴苛的差異為選擇性適用提供了空間

  《公安機關辦理行政案件程序規定》第51條和第147條第6款分別規定:對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的,可以依照行政案件的程序辦理。在辦理過程中,認為涉嫌構成犯罪的,應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》辦理。違法行為涉嫌構成犯罪的,轉為刑事案件辦理或者移送有權處理的主管機關、部門辦理,無需撤銷行政案件。這樣就為公安機關選擇行政處罰程序還是刑事訴訟程序提供了空間。

  首先,為公安機關刑事案件優先適用行政治安程序提供了選擇空間。其一,在決定主體和程序上,所有的行政強制措施和行政處罰(行政拘留除外),公安人員都可以當場決定,特殊情況下由基層派出所負責人事后批準即可。但即使是最輕微的刑事拘傳也有非常嚴格的呈請報批、決定和執行程序,且必須由縣級以上公安機關負責人決定。其二,在證據的適用和把握上,行政違法與刑事犯罪的證據標準而言,刑事案件對證據的要求更高。其原因不僅是因為在證據和程序之間保持一種清晰而又合理的區分的困難,而且更為重要的是因為證據問題需要置于背景——不同類型程序的多重背景和每種程序中的不同階段——中來進行考慮。公安機關行政執法中在適用行政強制措施時,對證據標準的要求只需要達到“涉嫌違法”即可。而適用刑事強制措施時,對程序和實體處理結果都提出了較高的證明標準。程序上,必須有證據證明犯罪事實已經發生,且犯罪行為為嫌疑人所為,尤其是在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下,要求偵查機關、人民檢察院應當按照裁判的要求和標準收集、固定、審查、運用證據,人民法院應當按照法定程序認定,依法作出裁判。這實質上就是對采取刑事強制措施的證明標準提出了更高的要求。其三,刑事訴訟對取證程序和犯罪嫌疑人權利的保障比行政程序要嚴苛得多。公安機關的偵查人員在取證過程中,必須嚴格遵守《刑事訴訟法》、《排除非法證據的若干問題的規定》的規定,實行羈押場所與辦案場所分離制度,訊問犯罪嫌疑人時只能在羈押場所進行,犯罪嫌疑人享有聘請律師辯護等在內的系列權利。而根據《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》,對于涉嫌違法人員,公安機關采取行政強制措施和行政處罰時,不得聘請律師提供法律幫助,公安人員可以在辦案場所詢問被治安拘留的行政違法人員,檢察機關往往也無法對公安機關的行政執法行為進行切實有效的監督。

  其次,對于一些行政違法案件,公安機關基于部門利益等優先適用刑事手段,然后再回歸行政案件處理。公安機關在辦理案件過程中,作為一個整體也是有自身的利益傾向的,而只有那些符合法律主體的理性選擇、成本最小而收益最大的法律,才會被人們自覺遵守?!豆矙C關辦理行政案件程序規定》第152條規定:公安機關辦理的刑事案件,尚不夠刑事處罰,依法應當給予公安行政處理的,經縣級以上公安機關負責人批準,依照本章規定作出處理決定?!豆矙C關辦理刑事案件程序規定》第147條規定:經過審查,對于不夠刑事處罰需要給予行政處理的,依法予以處理或者移送有關部門。依據上述兩大操作規定,公安機關在辦理本質上屬于行政違法案件時,可以優先適用刑事手段,經過審查認為不夠刑事處罰,再回歸行政處罰的方式進行處理。

  其主要體現在以下三個方面:其一,將企業尤其是民營企業之間的債務糾紛、股權糾紛等行政違法行為通過刑事訴訟程序予以處理。近年來,媒體陸續報道了公安機關通過刑事手段插手企業行政違法的系列案例,之所以出現上述現象,主要原因是個別公安機關及其偵查人員通過查封、扣押、凍結財產甚至刑事拘留的方式,從而獲取巨額非法利益。其二,通過威懾力強大的刑事強制措施收集行政執法證據。刑事強制措施對涉嫌違法犯罪者的心理威懾以及人身自由的限制更加嚴重,因此,實踐中公安機關為了及時和便利地獲得行政違法證據,有時也會借助刑事訴訟程序獲取證據后再轉化為行政違法證據或者民事訴訟證據。其三,對于本質上屬于涉嫌行政違法類案件的,為了避免行政處罰相對人提起行政訴訟,選擇先適用刑事訴訟程序,然后再轉為行政治安案件,這樣一來,行政處罰相對人也就無法提起行政訴訟了。

  完善公安機關執法權力運行機制和管理監督制約體系,在確立區分公安機關偵查權和行政權理論基礎的前提下,在具體的操作層面,應該厘清二者的邊界,從制度上保障二者的規范運行與相互銜接,避免實踐中偵查權與行政權交錯適用的現象。區分公安機關刑事偵查行為與行政執法行為,宜采取綜合權衡標準。建議在相關規范性文件中確立比例原則。構建規范行政執法證據轉化為刑事證據的程序和實體制約機制。建議行政執法證據轉化為刑事證據時適用刑事訴訟排除非法證據規則。建議完善《行政訴訟法》和《國家賠償法》第19條第3款。適當擴大犯罪圈,將一些情節較為嚴重的行政違法行為入罪化,適當調整違法/犯罪二元一體追究模式。

 

  (作者單位:廣州大學法學院?!吨袊鐣茖W》2019年第10期。中國社會科學網 張征/摘)

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姓名:張澤濤 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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