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【網絡文選】粵港澳大灣區法治協同的法理分析
2021年05月31日 09:41 來源:《中國社會科學》2019年第11期 作者:石佑啟 陳可翔 字號
2021年05月31日 09:41
來源:《中國社會科學》2019年第11期 作者:石佑啟 陳可翔

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  在推進國家治理現代化的時代背景下,綜合各學科的知識譜系,以粵港澳大灣區治理創新和法治回應為切入點,破解粵港澳大灣區建設和發展中的難題,不失為一種有效的路徑選擇。

  粵港澳大灣區法治建設的兩條學術主線

  目前,學界對粵港澳大灣區法治建設相關問題的研究主要圍繞兩條學術主線展開。

  一是從法學研究的視角切入,直接對大灣區建設中存在的法律問題進行歸納分析,并從制度機制層面提出完善的建議。例如,從制度層面出發,對大灣區合作協議的效力、區域合作組織的主體資格與權限、區域糾紛的解決等法律問題展開討論;從機制層面出發,提出大灣區協調機制的欠缺及其完善建議。

  二是從其他學科的視角切入,研究粵港澳區域在經濟貿易關系、產業分工布局、公共行政結構、社會融合發展等方面存在的問題,認為體制機制建設是破解現存問題的必要環節。例如,從區域經濟學或產業經濟學的角度分析大灣區經貿合作壁壘以及產業重復建設等問題,提出要構建區域經貿合作制度保障大灣區經濟整體、協調發展;從政治學或行政學的角度剖析大灣區區域合作與傳統行政區行政的內在差異,并就建構長效的大灣區合作制度與協調機制建言獻策;從社會學的角度揭示粵港澳社會服務體系融合的客觀規律,認為制度協調是促進社會融合的關鍵因素;等等。

  這些研究成果體現了學者們對粵港澳大灣區制度建設的學術關切,為繼續研究粵港澳大灣區法治問題提供了理論參考??傮w而言,現有研究仍需進一步整合、拓展和深化。

  同時,粵港澳大灣區這個看似區域性的論題,在研究其治理創新的法治進路的過程中,由于綜合運用法學主要學科的理論工具和研究方法,也會在一定程度上促進法學學科的發展和學科體系的完善。

  大灣區治理創新的法治推進

  融合發展是新時期粵港澳大灣區建設的戰略要義。大灣區治理創新,既包括大灣區合作從政府主導型管理模式向多元協同型治理模式轉型的過程,也包括大灣區治理體系不斷整合新的元素以適應治理需求的過程。在這個過程中,單向度的權力運行形態轉變為中央與地方合作、粵港澳各地方政府合作、政府與市場主體及社會組織合作、社會公權力主體與公民合作等雙向度的“權力—權力”或者“權力—權利”交互形態。

  法治是粵港澳大灣區治理創新的基石,大灣區治理創新要在法治的軌道上推進,充分發揮法治的引領和保障作用。法治是大灣區治理創新的邏輯前提、基本保障、關鍵動能和實現路徑。大灣區治理創新的推進和實現仰仗于良好的區域法治環境。大灣區經濟社會發展在很大程度上取決于粵港澳區域內部法治環境的塑造。法治是最好的營商環境。為粵港澳大灣區打造良好的法治環境,要依托經濟體制創新降低市場交易成本,轉變政府職能,營造規則對接的市場環境;要積極推動粵港澳三地法律事務合作,建立與港澳地區接軌的法律職業對接機制,助力大灣區法治化營商環境建設。

  在粵港澳大灣區建設過程中,治理創新與法治互為條件、相互促進,法治推動和保障大灣區治理創新,大灣區治理創新又對法治產生新的需求。大灣區治理關鍵要協調好中央與地方,粵港澳地方政府間以及政府與市場、社會之間的利益關系。

  大灣區治理模式創新要依托法學各學科理論研究的深入,推進組織法治、行為法治、程序法治、區域法治建設,推動法律治理模式包容性、創新性發展。政府、市場、社會等多元主體圍繞大灣區發展目標和公共事務治理對各自的功能邊界與權責關系進行厘定,這是大灣區治理創新與法治建設的共同課題。

  “市場主導、政府推動、社會參與”:大灣區合作治理結構的基本形態

  在政府與市場的關系維度上,構建開放型經濟新體制,基本實現粵港澳市場高水平互聯互通,關鍵是要準確把握“政府收縮與市場價值回歸”的發展趨勢,合理劃定政府與市場的邊界。充分發揮粵港澳區域市場在資源配置中的決定性作用,促進貨物、技術、資金等各類資源要素高效便捷流動,激發市場主體科技創新、產業創新的活力。

  在政府與社會的關系維度上,兩者之間的互動過程實質上是資源互換和利益博弈的過程。中央和粵港澳地方政府應培育社會組織,并引導其參與大灣區社會保障和社會治理,加強與其在教育、醫療、養老等公共服務、公共產品供給中的協商互動等。

  謀求政府—市場—社會治理結構的法定化,是為了防止在大灣區治理中三者的功能異化。建議以簡政放權為主基調,深化廣東機構改革。各級政府及其職能部門、自貿區管委會應當建立政府權責清單制度,明確市場監管、稅務等部門的職能范圍,大幅減少行政審批事項;推進粵港澳三地的行業準入標準、產業技術標準等市場規則的對接。

  通過憲法和組織法等明確中央與地方政府、上級政府與下級政府的權力劃分以及對各級地方政府的合作權限作出規定,在此基礎上,利用大灣區合作協議等文件細化多元主體的職權范圍,將各方的權力(權利)義務關系確定下來,建立起職權清晰的合作治理結構。

  “放松管制、協商民主”與“風險規制、合作監督”是大灣區治理方式創新的兩條邏輯主線,由此形塑了多種治理方式交替適用的表現形態,同時也對治理方式的規范化提出了復合性要求。一是對創新型、民主性、柔性治理方式的有效規范。二是強化對大灣區公共風險合作規制行為的監督。

  大灣區法律救濟制度的完善與適用

  大灣區治理推動著相應的法律救濟制度摒棄公私分野的結構特征,朝著公私銜接的方向轉型和完善,并且豐富救濟的類型,增強救濟機制間的銜接。

  政府間糾紛解決的行政模式契合我國國情以及當下推進大灣區發展的現實語境。建議中央部委、粵港澳各地方政府先就合作協議產生的爭議自行協商和解。這是一種溫和的解決爭議的方式,有利于保持大灣區治理各方的關系和諧以及后續合作事項的順利對接。當爭議雙方在自主協商難以和解的情況下,任何一方可以請求中央裁決。

  政府與社會資本合作、公共服務外包等公私合作模式在大灣區科技創新、產業創新、基礎設施建設、環境治理、社會保障等領域的運用所產生的多元化爭議訴求,難以通過適用單一的公法規則或者私法規則,及以司法機關為中心的爭議救濟機制得到解決。這就需要塑造多元的救濟制度。

  建議《行政訴訟法》明確行政協議的受案范圍,將“行政權力的違法行使”作為行政協議糾紛的受案標準。在公私合作中,只有當政府違法變更、解除協議時,合作相對方才能成為適格的行政訴訟原告,普通的協議糾紛則適用民事救濟規則。同時,要建立民事訴訟程序與行政訴訟程序的銜接機制。構建行政復議、和解、仲裁、調解等司法外救濟渠道,為粵港澳各地的司法機關減輕負擔,有效避免司法管轄爭議。

  粵港澳法律規范體系應當對社會公權力侵權糾紛有所回應,逐步將社會公權力主體納入行政復議的被申請人與行政訴訟的被告范疇,在政府部門與社會公權力主體之間建立責任分配和銜接機制,明確三地政府及其職能部門對協議授權內容違法或監管不作為擔責,并構建內部追償機制等。

  粵港澳法域多元與市場主導之間的內在張力

  要充分挖掘“一國兩制”獨特的資源優勢。一是推動訴訟案件的管轄協調。在粵港澳三地法院均有管轄權的情況下,采取“先立案先受理”方式,避免“一案多裁、平行訴訟”。二是健全粵港澳糾紛仲裁、調解機制。三是內地與港澳相互承認與執行民商事判決、仲裁裁決。最高人民法院已陸續發布了系列司法解釋,為粵港澳民商事判決效力實現奠定了制度性基礎。未來粵港澳要探索構建民商事判決、仲裁裁決執行過程中的及時反饋溝通機制,有效避免重復執行或超額執行問題。

  治理創新與法治建設是粵港澳大灣區融合發展的“雙引擎”,治理創新是大灣區發展的內在驅動力,法治是大灣區治理創新的路徑依歸。全面推進依法治國,建設中國特色社會主義法治體系需要法治理論的引領和推動。圍繞大灣區治理創新而展開的先行先試、體制機制創新等法治實踐,同樣要凸顯法治理論的現實關切。

  大灣區治理創新與法治建設的互動共進,必不可少要運用法學理論研究這一介質,秉承“問題—經驗—邏輯”一體化的思維方式,以法學理論創新,回應大灣區治理創新的時代訴求,支撐大灣區法治創新實踐。法學與法治理論的創新根源于法治實踐的需要?;浉郯拇鬄硡^治理創新的法治實踐為法學與法治理論創新提供了廣泛的空間,其不僅促進了組織法、行為法、程序法、救濟法等理論的創新,也必然推動法理學、部門法學理論及法學學科體系之變革與發展。

  粵港澳大灣區法治實踐促進法理學、部門法學理論變革

  法理學要高度關注區域法治問題,要正視大灣區軟法治理實踐對法的本體論產生的沖擊,改造傳統意義上“法”的概念,豐富“法”的內涵;要加強對區域法治問題,尤其是大灣區“一國、兩制、三法域”背景下區域法治問題的研究;要加強對軟法與法治、軟法與硬法的關系,以及軟法的制定主體、程序及其效力的研究;要深入研究法與利益這一基本的理論問題,在利益多元化的情境下,凸顯法對區域利益、公私合作利益等利益形態的關注等。

  立法學要重點回應大灣區法治建設中,立法與治理創新的關系協調問題,尤其是先行先試對立法體制的挑戰;要對中央與地方立法的事項、粵港澳區域立法協同、區域合作協議的效力等理論問題,以及區域協同立法程序與技術、立法評估等問題展開系統的研究。

  憲法學要立足于“一國兩制”的新內涵——支持港、澳融入國家發展大局,厘清“一國”之本與“兩制”之異、中央全面管制權與港澳高度自治權的辯證關系;明晰大灣區建設及治理創新的憲制基礎,研究憲法實施、憲法解釋等問題,關注合憲性審查在大灣區范圍的適用;應當結合區域治理的實踐,深化對央地事權劃分、行政區劃調整、國家機構改革等問題的研究。

  行政法學要適應區域公共治理的需要,以理論創新助力大灣區法律治理模式發展。要拓展對行政組織與行政主體理論的研究,以有效回應政府、市場、社會的職能調整及政府機構改革對行政組織法律體系的挑戰;要改變對傳統行政行為的單方性、強制性認識,將公私合作行為、平等協商等柔性行政行為歸入行政行為法規制的范圍;要圍繞多元主體治理過程的交互性,構建合作型行政程序制度等。

  訴訟法學要深入研究粵港澳三地的司法協同問題,為大灣區內部訴訟管轄權、執行權協調與法律選擇適用提供理論依據;在公法、私法疆域日漸模糊的情境下,強化對行政、民事、刑事三大訴訟銜接適用的理論探討等。

  國際法學要在“一帶一路”倡議、建設國際一流灣區和世界級城市群等戰略背景下,對如何解決大灣區之區際法律沖突,如何協調大灣區法治與國際法治的關系,如何促進大灣區與其他國家立法、執法、司法交流等問題予以研究。

  粵港澳大灣區法治實踐助推法學學科體系的發展

  一是促進法學學科的交互式發展。大灣區治理是一個綜合治理體系,與之對應的法治建設是一個系統性工程,多元化的規范體系、治理模式以及復雜化的治理糾紛等要求以系統思維整合不同法學學科和法律規范?;貞鬄硡^治理創新的法治需求,需要法學學科內部的交互與融合發展。

  二是促進法學學科的回應型變遷。囿于對科技、產業、環境等區域公共事務的治理需求以及對互聯網、金融等新興領域的風險規制,大灣區治理亟須依賴于一個開放多元的法治體系。既有的法學學科分類體系難以應對多元化的現實需要而顯現出滯后性缺陷,迫切需要從封閉的結構形態向開放性研究形態轉變:重視法學與治理領域的融合,培育區域法學、互聯網法學、金融法學等新興交叉學科;拓展法學與其他社會科學學科甚至自然科學的交流。

  總之,我們不僅要回應大灣區治理創新的法治需求,建立和完善大灣區法治理論,推動大灣區法治實踐創新、制度創新,還要著力構建大灣區治理法治化的法學理論體系、學術體系和話語體系,推動大灣區法治軟實力增長。這既有助于深化“一國兩制”的制度實踐,促進粵港澳三地在價值層面形成法治認同、法治共識、法治互信,又有助于以“一國、兩制、三法域”的法治協同為國際灣區建設和全球治理提供樣本,提升粵港澳大灣區治理創新的國際影響力。

 

  (作者單位:石佑啟,廣東外語外貿大學法學院;陳可翔,中南財經政法大學。原題《粵港澳大灣區治理創新的法治進路》?!吨袊鐣茖W》2019年第11期。中國社會科學網 張征/摘)

作者簡介

姓名:石佑啟 陳可翔 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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